Riforme istituzionali
Le riforme istituzionali consistono in provvedimenti legislativi finalizzati al cambiamento dell’organizzazione o del funzionamento delle istituzioni dello Stato e degli enti pubblici. Le riforme istituzionali sono un tema politico di fondamentale importanza negli Stati democratici, poiché istituzioni che non funzionano o funzionano male allontanano i cittadini dalla politica e indeboliscono la democrazia.
Quando i problemi di funzionamento delle istituzioni riguardano la pubblica amministrazione possono generare disservizi alla cittadinanza e ostacolare il raggiungimento degli obiettivi di governo stabiliti dalla politica. Quando i malfunzionamenti colpiscono le istituzioni di natura politica possono addirittura compromettere la democrazia, deteriorando i processi decisionali del sistema democratico.
Sottovalutare il tema delle riforme istituzionali sarebbe come affrontare un viaggio senza preoccuparsi delle condizioni del mezzo che dovrà condurre i passeggeri alla meta: la classe politica rappresenta il conducente, i cittadini rappresentano i passeggeri, l'organizzazione ed il funzionamento dello Stato rappresentano il mezzo. Chi potrebbe viaggiare a cuor leggero su un mezzo che non funziona bene?
Poiché i problemi di funzionamento delle istituzioni non sono immediatamente comprensibili dalla popolazione, alcuni partiti politici sostengono demagogicamente che "sarebbe meglio occuparsi dei problemi degli italiani piuttosto che dei problemi delle istituzioni", sottovalutando che il mezzo necessario per raggiungere la meta è importante almeno quanto la meta stessa. Di fatto, nessuno di questi partiti si sognerebbe di accusare i padri costituenti di "aver perso tempo" nel riformare l'ordinamento statale prefascista con la promulgazione della Costituzione della Repubblica Italiana mentre i cittadini stavano letteralmente patendo la fame.
Anche i cittadini sono chiamati alle loro responsabilità, ad assumere un atteggiamento propositivo e non disfattista poiché, così come non occorre essere degli esperti di meccanica per preoccuparsi dell'affidabilità del proprio mezzo di trasporto non occorre essere degli esperti di diritto pubblico per denunciare i malfunzionamenti delle istituzioni e pretendere soluzioni dalla politica.
Invece, nonostante i disservizi causati dal malfunzionamento delle istituzioni siano sotto gli occhi di tutti, i cittadini troppo spesso accettano passivamente le inefficienze della Pubblica Amministrazione e l'inconcludenza delle istituzioni dello Stato cercando di aggirare gli ostacoli attraverso pratiche clientelari, mentre la politica è incapace di trovare soluzioni adeguate.
Come evidenziato da autorevoli costituzionalisti, alcune istituzioni dell'Italia repubblicana non hanno mai funzionato bene, o quantomeno non secondo le aspettative dei padri costituenti, facendo nascere l'esigenza di una seria riforma istituzionale già nei primi anni 80'. Gli stessi esperti hanno poi evidenziato, con il senno di poi, come alcune riforme istituzionali varate negli anni passati, in particolare quelle attinenti il titolo V della Costituzione, abbiano fallito i loro obiettivi generando nuovi problemi.
Si discute quindi di riforme istituzionali ciclicamente ormai da tempo, anche se recentemente la discussione politica sulle riforme istituzionali ha subito una brusca interruzione a causa della bocciatura popolare, attraverso il referendum confermativo, delle riforme costituzionali varate dal Parlamento nel 2016.
Sarebbe, invece, necessario affrontare questo tema con urgenza, essendo le riforme istituzionali connesse con la vita quotidiana delle persone, con la crescita economica e con la soluzione della crisi strutturale che ha attraversato l'Italia.
Ma non bisogna credere che la bocciatura della riforma costituzionale 2016 abbia stroncato o allontanato qualsiasi riforma delle istituzioni italiane. Alcune importanti riforme istituzionali avviate nel corso della XVII legislatura hanno proseguito il loro cammino in Parlamento, nonostante il fallimento del referendum costituzionale e del Governo Renzi. Tra le riforme varate c'è stata, ad esempio, la riforma della Pubblica Amministrazione portata avanti dal Ministro Madia, la riforma della giustizia sostenuta dal Ministro Orlando, la riforma del fisco, la riforma della scuola, etc.
Il varo di riforme istituzionali, infatti, richiede strumenti normativi diversi a seconda degli organi e delle funzioni da riformare. Mentre per varare riforme istituzionali che coinvolgono organi e funzioni regolamentate dalla Costituzione occorrono leggi costituzionali, per riformare altri organi e funzioni dello Stato e degli enti pubblici possono essere sufficienti leggi ordinarie, decreti del Governo e regolamenti, come ad esempio per le riforme che riguardano il sistema elettorale, i regolamenti parlamentari, il funzionamento degli enti pubblici e della Pubblica Amministrazione (la cui organizzazione deve essere regolamentata da leggi ordinarie in base alla riserva di legge sancita all'Art. 97 della Costituzione).
Ovviamente, per mantenere l'organicità delle riforme o per la loro attuazione possono essere necessari più strumenti normativi, si pensi ad esempio all'abolizione delle province che non può essere completata senza varare una legge costituzionale che le cancelli dalla Costituzione o ai decreti esecutivi necessari per l'attuazione di leggi ordinarie.
Occorre, inoltre, evidenziare come non tutte le riforme istituzionali abbiano lo stesso peso politico o la stessa visibilità, poiché gli organi e le funzioni dello Stato e degli enti pubblici incidono sulla vita dei cittadini con diversa intensità e immediatezza. Ad esempio, nel caso delle istituzioni che amministrano la giustizia penale il malfunzionamento della carcerazione preventiva ha un effetto devastante sulla vita di un relativamente limitato numero di cittadini, mentre la difficoltà a perseguire i reati di corruzione ha effetti negativi sull'intero sistema economico. Il malfunzionamento di un ente locale che genera disservizi che pesano direttamente sulle tasche dei cittadini susciterebbe immediate proteste, mentre il cattivo funzionamento di un organo come la Corte Costituzionale probabilmente passerebbe inosservato, a meno che l'opinione pubblica non venga scossa da qualche sentenza che porti l'attività di questo organo alla ribalta. Ancora più subdoli possono essere gli effetti del malfunzionamento degli organi di natura politica che vanno ad inficiare a cascata, senza che i cittadini se ne rendano conto, il funzionamento di molti altri organi e funzioni dell'amministrazione pubblica, come ad esempio favorire il proliferare di enti e opere pubbliche inutili o di centri di potere politico clientelare.
Infatti, tra le riforme istituzionali hanno particolare rilevanza le riforme che modificano la Costituzione (la cosiddetta riforma costituzionale) e il sistema elettorale poiché possono avere un forte impatto sulla vita democratica di una nazione.
La riforma del Parlamento
Nella forma di governo parlamentare il Parlamento è il fulcro dell'organizzazione democratica dello Stato e il suo corretto funzionamento incide sia sul potere legislativo (fare le leggi) che sul potere esecutivo (applicare le leggi), mentre allo stesso tempo è l'organo costituzionale elettivo nel quale si concretizza la rappresentanza dei cittadini nelle istituzioni democratiche attraverso la mediazione dei partiti politici.
Il funzionamento del Parlamento può essere modificato:
- da una legge costituzionale che riformi la sua organizzazione e le sue funzioni;
- da una riforma della legge elettorale, la quale oltre a disciplinare lo svolgimento delle elezioni politiche determina effetti sulla stabilità della maggioranza parlamentare e del governo;
- da una riforma dei regolamenti parlamentari che disciplinano il funzionamento interno dell'organo collegiale e le modalità di formazione dei gruppi parlamentari (che sono costituiti o dovrebbero essere costituiti dai partiti politici eletti).
Nel sistema istituzionale italiano il Parlamento ha mostrato e mostra gravi segni di malfunzionamento, infatti mentre sulla carta la forma di governo parlamentare assegna al Parlamento un ruolo di preminenza rispetto agli altri organi costituzionali, nella realtà italiana esso risulta fortemente indebolito sia nei confronti del potere esecutivo (ed è paradossale essendo il Governo una emanazione dello stesso Parlamento), sia nei confronti del Presidente della Repubblica come evidenziato dalle vicende che hanno determinato la rielezione di Giorgio Napolitano, sia nei confronti del potere giudiziario poiché con la deriva giustizialista di tangentopoli la magistratura ha assunto un ruolo troppo incisivo su alcune dinamiche della politica italiana (sebbene a causa dell'indebolimento del sistema politico e non di uno strapotere della magistratura).
Anche nel confronto con i parlamenti di altre democrazie occidentali il Parlamento italiano appare elefantiaco e macchinoso.
In effetti, l'inefficienza del Parlamento italiano sembra sia stata determinata dalle particolari condizioni storiche e geopolitiche in cui è stata approvata la Costituzione della Repubblica italiana. La liberazione dell'Italia a opera degli alleati e la successiva reazione al fascismo possono, infatti, spiegare l'adozione del bicameralismo perfetto (che notoriamente appesantisce il processo legislativo e favorisce l'immobilismo delle istituzioni), mentre la particolare situazione geopolitica dell'Italia nel contesto della guerra fredda può spiegare l'adozione e la conservazione per oltre quarant'anni di un sistema elettorale proporzionale che ha determinato un sistema dei partiti consociativo (senza possibilità di alternanza politica).
Con il passare degli anni il Parlamento italiano è ulteriormente degenerato. Si pensi al progressivo decadimento della classe politica che ha occupato gli scanni del Parlamento, alla cosiddetta casta, al riverberarsi degli effetti negativi di un Parlamento inefficace e inefficiente sulla frammentazione del sistema dei partiti, sulla stabilità dei governi, sul grado di fiducia dei cittadini nella politica.
Per inciso, anche il Movimento 5 Stelle (la forza politica che ha fatto proprie le istanze popolari di rinnovamento della politica facendo leva sulla sfiducia dei cittadini nei confronti dei partiti tradizionali), prima di diventare una componente essenziale del Parlamento dichiarava: “apriremo il Parlamento come una scatoletta di tonno”, salvo poi dimenticarsene non appena entrata nella routine parlamentare, portando così l'ennesima testimonianza della difficoltà di riformare una istituzione dove siedono i rappresentanti degli stessi partiti politici che dovrebbero riformarla.
In realtà, strabordando dalle prerogative dell'esecutivo, il Governo Renzi era riuscito a far approvare al Parlamento una riforma di se stesso (che anche se mal fatta sarebbe stata comunque un inizio). Tuttavia, la maggior parte dei partiti politici, incluso il Movimento 5 Stelle, hanno poi indotto i cittadini a travisare il referendum costituzionale 2016 trasformandolo in un referendum sul Governo.
Riforme a tutela della democrazia
Il tema politico delle riforme istituzionali è sempre attuale e lo sarà sempre, poiché man mano che la società cambia è necessario adattare le istituzioni democratiche a questi cambiamenti. Altrimenti, come insegna la storia, i cambiamenti avverranno comunque ma in modo traumatico.
Considerando la velocità con la quale sta cambiando il mondo, la capacità di adattare e cambiare le istituzioni per renderle rispondenti alle esigenze della società costituisce e costituirà sempre di più un valore fondamentale nelle moderne democrazie. Per questo la politica italiana dovrebbe acquisire una maggiore consapevolezza riguardo la necessità di varare le riforme istituzionali.
L'urgenza delle riforme istituzionali può essere determinata valutando quanta parte del disagio della popolazione sia da imputare a indirizzi politici sbagliati e non rispondenti alle reali esigenze dei cittadini e quanta parte, invece, sia da imputare al malfunzionamento delle istituzioni democratiche che di fatto si traduce nell'impotenza della politica.
Mentre nel primo caso ha senso una lotta politica molto dura, nel secondo il risultato di una lotta politica senza esclusione di colpi, che ad esempio sfrutti l'antipolitica e il disagio della popolazione per mettere in crisi l'avversario, potrebbe trasformarsi in un pericoloso boomerang dagli effetti devastanti per la stessa democrazia.
Qualora i partiti politici cosiddetti populisti dovessero riuscire a conquistare il potere, come potrebbero reagire di fronte alla propria impotenza determinata da un sistema istituzionale ingessato? Come potrebbero reagire i cittadini di fronte all'ennesimo rinvio delle soluzioni ai propri disagi? Come insegna la storia, la popolazione esasperata potrebbe anche rivoltarsi contro le stesse istituzioni democratiche.
I partiti politici hanno quindi pesanti responsabilità per il ritardo accumulato sul tema delle riforme istituzionali, poiché tra i doveri della politica vi è anche quello di assicurare ai cittadini istituzioni sane ed efficienti e, quando non lo sono più, di riformarle.