Il Governo italiano

Il Governo è l’organo dello Stato a cui è assegnata la titolarità del potere esecutivo.

L’organizzazione di uno Stato democratico si fonda sulla teoria dei “pesi e contrappesi” e sulla teorica separazione dei tre poteri fondamentali dello Stato (legislativo, esecutivo e giudiziario), in modo che l’equilibrio tra poteri impedisca il prevalere dell’uno a discapito degli altri.

Il potere esecutivo consiste nell'applicare e far applicare le leggi.

Negli stati autoritari il potere esecutivo tende a prevalere sugli altri poteri modificando o promulgando direttamente le leggi senza contraddittorio e obbligando gli organi giudiziari a perseguire determinate ipotesi di reato, gruppi sociali o oppositori.

Per questa ragione, negli stati democratici i poteri fondamentali sono generalmente ripartiti e assegnati a organi di rilevanza costituzionale (cioé organi garantiti dalla Costituzione). Al Parlamento, organo collegiale e rappresentativo, spetta il potere legislativo, alla Magistratura, la cui indipendenza dall'esecutivo in Italia è tutelata dal Consiglio Superiore della Magistratura, quello giudiziario e al Governo, organo collegiale ristretto, il potere esecutivo.

Il Governo per applicare e far applicare le leggi è a capo di una struttura operativa complessa e composita, che include anche numerosi enti, alcuni dei quali parzialmente autonomi, con specializzazioni funzionali e territoriali: la Pubblica Amministrazione.

Il Governo, per poter esercitare le sue funzioni, deve necessariamente avere anche poteri normativi, ad esempio, per emanare le norme che disciplinano i comportamenti e le facoltà della Pubblica Amministrazione. Si tratta generalmente di norme di rango secondario, che non possono prevalere o modificare le leggi approvate dal Parlamento, ma che ad esempio servono ad attuare concretamente le leggi ordinarie (i cosiddetti decreti attuativi) o a disciplinare settori per i quali non sono necessarie leggi ad hoc (regolamenti e decreti). Tuttavia, nell'esercizio delle sue funzioni il Governo può avere la necessità di emanare norme urgenti che hanno valore di legge ordinaria (i decreti legge) o può essere delegato dal Parlamento ad emanare determinate norme legislative (i decreti legislativi). In entrambi i casi, però, è necessaria l'approvazione, successiva nel caso dei decreti legge (entro 60 giorni) o preventiva nel caso delle leggi delega, del Parlamento.

Il potere normativo del Governo è quindi limitato, non solamente perché i suoi atti normativi con valore di legge ordinaria sono sottoposti al controllo preventivo o successivo del Parlamento, ma anche perché quando il Governo emana delle norme deve necessariamente rispettare determinati principi stabiliti nella Costituzione e nelle leggi ordinarie, come ad esempio il principio d'imparzialità della Pubblica Amministrazione o le autonomie degli enti territoriali, e specifiche riserve di legge, come ad esempio quella che riguarda la stessa Pubblica Amministrazione di cui è a capo, che può essere modificata nella sua organizzazione solamente con leggi ordinarie (art. 97, comma 1, Cost.).

L'Italia ha adottato nella sua Costituzione una forma di governo parlamentare.

In sintesi, il titolare del potere esecutivo non viene "eletto" come, ad esempio, accade nella forma di governo presidenziale, ma è una parte del Parlamento e nello specifico la maggioranza parlamentare che "forma" il Governo. Il rapporto tra Governo e Parlamento, quindi tra potere esecutivo e legislativo, è disciplinato dettagliatamente dalla carta costituzionale e presenta caratteristiche di criticità e complessità non sempre adeguatamente considerate da commentatori politici e mass media.

Il Governo può operare con pieni poteri solamente dopo aver ottenuto il voto di fiducia da entrambi i rami del Parlamento e fintantoché questo rapporto di fiducia non venga compromesso da episodi politici particolarmente significativi o da cambiamenti sostanziali della situazione politica e da un esplicito ritiro della fiducia che il Parlamento può revocare in qualsiasi momento.

Questa è anche una delle ragioni per cui nell'ordinamento democratico italiano il rispetto formale della prassi e delle procedure costituzionali assume un valore sostanziale. Infatti, i padri costituenti hanno previsto la figura super partes del Presidente della Repubblica, che esercita un ruolo attivo e vigila sul rispetto della Costituzione e delle procedure poste a garanzia del corretto svolgimento del processo democratico, in particolare durante la formazione e le crisi del Governo.

Tuttavia, la complessità e le criticità del rapporto tra maggioranza parlamentare e Governo generano alcune dinamiche politiche anomale e sovente una confusione di ruoli nell'opinione pubblica: i parlamentari dovrebbero prevalentemente impegnarsi a produrre buone leggi oppure a sostenere o a contrastare il governo? E ancora: il Governo dovrebbe spingere le riforme oppure rendere efficiente ed efficace la Pubblica Amministrazione e la spesa pubblica?

Quali funzioni svolge il governo

Il Governo ha il compito di tradurre in concreti programmi di azione amministrativa l'indirizzo politico espresso dalla maggioranza parlamentare che lo sostiene e di curare l'attuazione di questi programmi. Nello specifico il Governo svolge tre gruppi di funzioni fondamentali:

1. le funzioni di indirizzo politico che si intrecciano con le analoghe funzioni esercitate dal parlamento, dal corpo elettorale e dai partiti e che consistono:
   • nel programma di governo che il Presidente del Consiglio presenta alle Camere con l'obiettivo di ottenerne la fiducia;
   • nelle dichiarazioni di programma e di orientamento che i componenti del Governo possono effettuare durante il mandato;
   • nella emanazione di direttive, di circolari e istruzioni per la pubblica amministrazione;
   • negli atti di indirizzo e coordinamento dell'attività amministrativa delle regioni;
   • nelle attività svolte nei procedimanti parlamentari (presentazione di disegni di legge, emendamenti, interrogazioni, interpellanze, etc.);
2. le funzioni normative che possono produrre norme primarie che devono essere approvate preventivamente o posticipatamente dal Parlamento (i decreti legislativi delegati e i decreti legge rispettivamente) oppure norme secondarie come i regolamenti governativi;
3. le funzioni amministrative che consistono nella direzione dell'attività della pubblica amministrazione svolta attraverso l'emanazione di direttive generali e decisioni di carattere politico (in contrapposizione alle decisioni della pubblica amministrazione che dovrebbero essere di carattere imparziale), cioè quelle decisioni che hanno un carattere fortemente discrezionale come, ad esempio, in politica estera, nel settore militare e nella gestione finanziaria dello stato.

Da chi è composto il governo

Il governo si compone di organi collegiali:

• il consiglio dei ministri;
• i comitati interministeriali;
• il consiglio supremo di difesa (presieduto dal Capo dello Stato, che nella forma di governo vigente in Italia non fa parte del governo);
• gli organi ausiliari (CNEL - Consiglio Nazionale dell'Economia e del Lavoro, Consiglio di Stato e Corte dei Conti);

e organi individuali:

• il presidente del consiglio;
• i ministri o segretari di stato;
• i sottosegretari;
• i commissari straordinari del governo eventualmente nominati per realizzare specifici obiettivi.

A livello locale il governo è rappresentato dai prefetti.

Quando si forma un nuovo governo

La formazione di un nuovo governo è subordinata ad una crisi di governo, cioè alle dimissioni del governo in carica che tuttavia resta operativo per gli atti di ordinaria amministrazione fino alla formazione del nuovo governo. Generalmente il governo si dimette:

• ogni volta che c'è il rinnovo del parlamento, cioè alla scadenza dei cinque anni di legislatura o prima nel caso di elezioni politiche anticipate;
• quando viene eletto un nuovo presidente della repubblica (in tal caso si tratta di dimissioni di cortesia che vengono doverosamente respinte);
• quando si verifica una crisi parlamentare, cioè quando una camera nega la fiducia al governo e quando, in assenza di un esplicito voto di sfiducia, il governo valuti che una decisione negativa del ramo del parlamento renda politicamente necessarie le sue dimissioni (cosiddetta sfiducia tacita);
• quando si verifica una crisi extraparlamentare, cioè quando si creano dei dissensi all'interno della coalizione di partiti che sostiene il governo oppure quando uno dei partiti decide di ritirare il proprio appoggio.

Quando le dimissioni del governo non sono obbligatorie, cioè non sono conseguenti ad un esplicito voto di sfiducia di una camera, il capo dello stato può chiedere al presidente del consiglio di presentarsi alle camere ed esporre le ragioni delle proprie dimissioni per verificare se esiste una maggioranza parlamentare favorevole al governo, ottenendo così o il ritiro delle dimissioni o la parlamentarizzazione della crisi.

Quando le dimissioni del governo sono obbligatorie il capo dello stato valuta se avviare la procedura per la formazione di un nuovo governo sostenuto da una maggioranza parlamentare diversa da quella originaria oppure se procedere allo scioglimento anticipato delle camere affinchè attraverso le elezioni di un nuovo parlamento possano configurarsi nuove maggioranze sostenute dalla volontà popolare.

Riepilogando, più governi possono succedersi durante una legislatura (cioè durante l'arco di tempo che intercorre tra l'elezione di un parlamento ed il suo scioglimento) mentre una crisi di un governo non comporta necessariamente il rinnovo anticipato del parlamento.

Come si forma il governo

L'iter procedurale che porta alla formazione di un nuovo governo è il seguente:

• il capo dello stato accetta le dimissioni del presidente del consiglio dimissionario con riserva invitando il governo a rimanere in carica per l'ordinaria amministrazione, avvia le consultazioni formali delle delegazioni dei partiti politici rappresentati in parlamento, raccoglie i pareri degli ex presidenti della repubblica, dei presidenti delle camere ed eventualmente di altre personalità;
• sulla base delle consultazioni effettuate il capo dello stato conferisce l'incarico di formare il nuovo governo alla personalità designata come presidente del consiglio e, qualora lo ritenga opportuno, può fornire esplicite indicazioni per la formazione del nuovo governo;
• il presidente del consiglio incaricato accetta l'incarico con riserva e avvia a sua volta delle consultazioni con i leader dei partiti e altre personalità che a suo giudizio possano fornirgli indicazioni utili alla formazione del nuovo governo, dopodichè comunica al capo dello stato la sua accettazione o la rinuncia;
• in caso di rinuncia il capo dello stato procede all'assegnazione dell'incarico ad un'altra personalità, a meno che non decida di sciogliere le camere per indire nuove elezioni, mentre in caso di accettazione procede alla accettazione delle dimissioni del presidente del consiglio uscente e alla nomina del nuovo presidente del consiglio incaricato e dei ministri che questi gli propone;
• il nuovo governo presta giuramento davanti al capo dello stato e può iniziare la sua attività, ma solamente per quanto riguarda l'ordinaria amministrazione;
• il nuovo governo si presenta alle camere entro dieci giorni dalla sua costituzione per ottenere la fiducia del parlamento e quindi consegue la piena disponibilità dei suoi poteri.