Cos'è la spesa pubblica

Per spesa pubblica si intende l'insieme delle risorse finanziarie che vengono utilizzate dallo Stato, ovvero dall'Amministrazione centrale (i ministeri), dagli enti previdenziali e dalle amministrazioni decentrate (le regioni e gli enti locali), per:

• erogare servizi pubblici ai cittadini (pensioni e ammortizzatori sociali, sanità, istruzione, difesa, ordine pubblico, protezione civile, trasporti e infrastrutture, servizi culturali e informativi);
• far funzionare l'organizzazione statale (stipendi dei dipendenti pubblici, materiale di consumo, attrezzature e infrastrutture);
• ripianare il debito pubblico e pagare gli interessi.

Parte del potere dello Stato viene esercitato attraverso la spesa pubblica ed è correlato:

1. alla quantità di risorse di cui lo Stato dispone, ovvero l'ammontare di risorse gestito dallo Stato in rapporto alla ricchezza prodotta nel paese;
2. al grado di discrezionalità che lo Stato ha nel destinare le risorse in una direzione piuttosto che in un'altra, ovvero le modalità di ripartizione della spesa pubblica;
3. alla capacità dello Stato di indebitarsi, ovvero la possibilità di variare sensibilmente l'ammontare della spesa pubblica nel corso del tempo determinando conseguenze sulle generazioni e sul tasso di crescita dell'economia.

Per quanto riguarda il primo punto, quante più risorse sono gestite direttamente dallo Stato tanto più pervasivo sarà il suo potere. Ad esempio, nell'economia pianificata dove non esiste proprietà privata lo Stato oltre ad avere un enorme potere regolamentare è anche proprietario di tutti i mezzi di produzione, quindi si troverà a gestire la quasi totalità della capacità di spesa del paese.
Nelle socialdemocrazie, invece, dove vige la proprietà privata e l'economia di mercato, sebbene allo Stato sia consentito detenere la proprietà dei mezzi di produzione la sua capacità di spesa dipende principalmente dalla sua capacità impositiva, ovvero dall'ammontare delle entrate che sono costituite principalmente da tasse e imposte.
Tasse e imposte sono ovviamente ancora più determinanti per la capacità di spesa degli Stati che hanno adottato un economia capitalista, in cui la norma è l'accumulo di capitale da parte dei privati mentre allo Stato non è generalmente consentito detenere la proprietà dei mezzi di produzione salvo situazioni di emergenza e per periodi limitati, tuttavia in questi paesi il livello di tassazione è generalmente più basso rispetto a quello delle socialdemocrazie essendo i poteri regolamentari e la capacità impositiva dello Stato considerati dai cittadini con maggiore diffidenza.

L'ammontare della spesa pubblica dipende quindi principalmente dalle entrate dello Stato e dalla sua capacità impositiva, ovvero da tasse, imposte e contributi. Quanto più è alto il livello di tassazione tanto più alto sarà l'ammontare della spesa pubblica. Giova ricordare che una delle principali funzioni dei primi parlamenti all'epoca delle grandi monarchie era proprio quella di limitare la capacità impositiva dei sovrani. In epoca moderna, invece, i fattori che limitano la capacità impositiva degli Stati democratici sono di carattere culturale, legale ed economico come, ad esempio, la libertà di movimento di persone e capitali, la produttività della spesa pubblica, l'efficacia dei sistemi sanzionatori, l'esigenza di non inibire la crescita economica con un livello di tassazione giudicato troppo elevato o di favorire lo sviluppo economico con una tassazione molto bassa, etc.

Ciclicamente ricorre in Italia la discussione sulla spesa pubblica, considerata eccessiva da diverse forze politiche, e sull'elevato livello di tassazione necessario per sostenerla. Nonostante il susseguirsi di studi tendenti ad avvalorare le tesi sull'efficacia di una riduzione delle tasse per il rilancio dell'economia nessun governo sembra riuscire in questa impresa, infatti in qualsiasi Stato democratico i tagli alla spesa pubblica sono sempre considerati molto impopolari. La necessità di ridurre la spesa pubblica si incardina inoltre sul problema della sua inefficienza, infatti qualora la spesa pubblica fosse più produttiva degli investimenti privati non avrebbe senso diminuirla. Si discute, allora, di efficientamento della spesa pubblica da attuare attraverso la riorganizzazione dei processi di produzione dei servizi pubblici, ovvero di un processo di revisione della spesa da svolgere nelle singole amministrazioni centrali e periferiche noto anche come "spending review", una definizione mutuata dall'esperienza anglosassone ed entrata a far parte del vocabolario della politica italiana.

Per quanto riguarda il secondo punto, ovvero le modalità di ripartizione della spesa pubblica, si evidenzia come i governi autoritari, al contrario di quelli democratici che devono sempre rendere conto all'opinione pubblica, godano di una maggiore discrezionalità nel destinare le risorse dello Stato, ad esempio potendo privilegiare la spesa in armamenti piuttosto che la spesa per le esigenze della popolazione povera. I governi democratici, invece, orientano le politiche della spesa pubblica in base a criteri allocativi e distributivi.

La politica allocativa della spesa pubblica consiste nel determinare quali beni e servizi pubblici lo Stato deve produrre e come produrli. In sostanza, si tratta di decidere come allocare le risorse statali tenendo conto dei beni e servizi prodotti, o che non possono essere convenientemente prodotti, dal settore privato. Attraverso la politica allocativa della spesa pubblica lo Stato decide quali beni e servizi devono essere pubblici e quali beni e servizi è opportuno sovvenzionare o produrre in concorso con il settore privato. La politica allocativa della spesa pubblica riguarda anche il decentramento della spesa a livello regionale e locale, ovvero l'affidamento agli enti territoriali delle decisioni di spesa relativamente a determinati capitoli del bilancio pubblico.

La politica distributiva della spesa pubblica consiste nel determinare le risorse che andranno ad incidere sulla distribuzione dei redditi e della ricchezza nel paese, generando così una re-distribuzione di risorse sia fra i cittadini, sia fra i settori produttivi, sia fra le diverse aree territoriali a seconda del loro grado di sviluppo economico e sociale. In questo caso il criterio dell'allocazione, che richiama il concetto economico dell'ottimo paretiano, lascia il campo ai criteri dell’equità e della giustizia distributiva. In sintesi, lo Stato attraverso la politica distributiva della spesa pubblica mira a ridurre le disuguaglianze nella collettività.

Per quanto riguarda il terzo punto, ovvero la capacità dello Stato di indebitarsi, occorrono da un lato soggetti dotati di disponibilità finanziarie disposti a fargli credito e dall'altro che lo Stato sia ritenuto sufficientemente affidabile nel ripianare il debito e pagare gli interessi. Lo Stato può indebitarsi nei confonti dei suoi stessi cittadini quando questi comprano le obbligazioni emesse dallo Stato, nei confronti degli istituti finanziari nazionali e internazionali cedendo titoli di debito, nei confronti di altre nazioni e di istituzioni finanziarie sovranazionali accettando aiuti finanziari sotto forma di prestiti. La capacità di indebitamento di uno Stato dipende quindi da diversi fattori di ordine economico, politico e geopolitico. Attraverso l'indebitamento lo Stato può accrescere la spesa pubblica e migliorare il grado di benessere dei cittadini, ma un indebitamento eccessivo rischia di compromettere il sistema economico con gravi danni per la popolazione e per la vita democratica del paese.

Per lo Stato la possibilità di accrescere la spesa pubblica in misura eccedente le proprie disponibilità finanziarie immediate può essere utile sia per far fronte a situazioni di emergenza, ad esempio per ripristinare i danni provocati da una catastrofe naturale, sia per attuare interventi di politica economica. Infatti, la modulazione della spesa pubblica può indurre dei cambiamenti anche permanenti nel sistema economico nazionale, poichè essendo una componente della domanda aggregata (la spesa complessiva in un sistema economico) così come lo sono i consumi, gli investimenti privati e le esportazioni, produce sul reddito i medesimi effetti moltiplicativi di breve periodo. In sintesi, un aumento di spesa pubblica ben congegnato genera effetti moltiplicativi su altri parametri economici determinando una accelerazione della crescita economica. La spesa pubblica come strumento di politica economica ha anche ricadute nel lungo periodo, in particolare sul tasso di crescita potenziale dell’economia, quando destinata ad investimenti in capitale materiale, immateriale e umano. Ad esempio, l'accrescimento del capitale umano si determina anche con alcuni capitoli di spesa corrente, come l’istruzione e la sanità, tuttavia se lo Stato si indebita per finanziare la spesa corrente piuttosto che gli investimenti pubblici in conto capitale corre il rischio di una crescita incontrollata del debito pubblico che finirà per generare dubbi relativi alla sua sostenibilità, mettendo in pericolo la stabilità delle finanze pubbliche e rendendo sempre più rischioso - e quindi più costoso - ogni ulteriore indebitamento.

I pericoli derivanti da un debito pubblico troppo elevato sono ben noti all'Italia, tantevvero che in seguito alla crisi dei debiti sovrani del 2011 il legislatore italiano, con la legge costituzionale 20 aprile 2012 n. 1, ha introdotto nella Costituzione il principio del pareggio di bilancio. La nuova formulazione dell'art. 81 sancisce che: “Lo Stato assicura l'equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico. Il ricorso all'indebitamento è consentito solo al fine di considerare gli effetti del ciclo economico e, previa autorizzazione delle Camere adottata a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti, al verificarsi di eventi eccezionali. Ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri provvede ai mezzi per farvi fronte. Le Camere ogni anno approvano con legge il bilancio e il rendiconto consuntivo presentati dal Governo. L'esercizio provvisorio del bilancio non può essere concesso se non per legge e per periodi non superiori complessivamente a quattro mesi. Il contenuto della legge di bilancio, le norme fondamentali e i criteri volti ad assicurare l'equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci e la sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni sono stabiliti con legge approvata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera, nel rispetto dei princìpi definiti con legge costituzionale”.

Dal dettato costituzionale si evince come la spesa pubblica sia sottoposta ad un regime giuridico che include anche norme di carattere costituzionale e che il bilancio dello Stato costituisce il documento contabile fondamentale in cui vengono indicate le entrate e le spese (in forma di previsione o di risultato) relative alle operazioni finanziarie che lo Stato compie in un determinato periodo di tempo detto esercizio finanziario, generalmente coincidente con l'anno solare.

Le operazioni di spesa devono prevedere la copertura finanziaria ed essere sottoposte a procedure di autorizzazione, sono poi iscritte in bilancio come impegni di spesa, ovvero come somme di denaro vincolate ad una determinata destinazione della spesa pubblica, e costituiscono una passività nel bilancio dello Stato, degli enti e delle amministrazioni pubbliche. Tutti i bilanci degli enti appartenenti allo Stato vengono poi consolidati in un conto della Pubblica Amministrazione, costituito con le regole e gli schemi della contabilità nazionale SEC (Sistema Europeo dei Conti nazionali e regionali).

Il conto economico consolidato delle amministrazioni pubbliche italiane pubblicato dall'ISTAT, riporta che il totale delle uscite complessive per l'anno 2015 è stato di 804.661 milioni di Euro (circa 805 miliardi), con un rapporto caratteristico pari al 50,4% del PIL (Prodotto Interno Lordo).

Riferimenti

Conti ed aggregati economici delle Amministrazioni pubbliche