Riforme Istituzionali

Checklist Riforme Istituzionali

Le riforme istituzionali consistono in provvedimenti legislativi finalizzati al miglioramento o alla revisione dell'organizzazione e del funzionamento delle istituzioni dello Stato e degli enti pubblici. Le riforme istituzionali sono un tema politico di fondamentale importanza negli Stati democratici poiché istituzioni che non funzionano, o funzionano male, allontanano i cittadini dalla politica e indeboliscono la democrazia.

Quando i problemi di funzionamento delle istituzioni riguardano la pubblica amministrazione possono generare disservizi alla cittadinanza e ostacolare il raggiungimento degli obiettivi di governo stabiliti dalla politica. Quando i malfunzionamenti colpiscono le istituzioni di natura politica possono addirittura compromettere la stessa democrazia, deteriorando i processi decisionali del sistema democratico.

Sottovalutare il tema delle riforme istituzionali sarebbe come affrontare un lungo viaggio senza preoccuparsi delle condizioni del mezzo che dovrà condurre i passeggeri alla meta: la classe politica rappresenta il conducente, i cittadini rappresentano i passeggeri, l'organizzazione ed il funzionamento dello Stato rappresentano il mezzo. Chi potrebbe viaggiare o condurre a cuor leggero un mezzo che non funziona bene?

Tuttavia, poiché i problemi di funzionamento delle istituzioni non sono immediatamente comprensibili dalla popolazione, alcuni partiti politici sostengono demagogicamente che "sarebbe meglio occuparsi dei problemi degli italiani piuttosto che dei problemi delle istituzioni", sottovalutando che il mezzo necessario per raggiungere la meta è importante almeno quanto la meta stessa. Di fatto, nessuno di questi partiti demagogici si sognerebbe di accusare i padri costituenti di "aver perso tempo" nel riformare l'ordinamento statale prefascista con la promulgazione della Costituzione della Repubblica Italiana mentre i cittadini stavano letteralmente patendo la fame.

Per quanto riguarda i cittadini, invece, così come non occorre essere degli esperti di meccanica per preoccuparsi dell'affidabilità del proprio mezzo di trasporto, non occorre essere degli esperti di diritto pubblico per denunciare il malfunzionamento delle istituzioni e pretendere soluzioni dalla politica.

Eppure, nonostante i disservizi nelle istituzioni siano sotto gli occhi di tutti, la cittadinanza stenta a denunciare i malfunzionamenti dello Stato mentre la politica si è dimostrata incapace di trovare soluzioni adeguate. Infatti, come è stato evidenziato da autorevoli costituzionalisti, alcune istituzioni dell'Italia repubblicana non hanno mai funzionato bene, o quantomeno non secondo le aspettative dei padri costituenti, facendo nascere l'esigenza di una seria riforma istituzionale già nei primi anni 80'. Gli stessi esperti hanno poi evidenziato, con il senno di poi, come alcune riforme istituzionali varate negli anni scorsi, in particolare quelle attinenti il titolo V della Costituzione, abbiano fallito i loro obiettivi generando nuovi problemi.

Putroppo la bocciatura da parte dei cittadini, attraverso il referendum confermativo, delle riforme costituzionali varate dal Parlamento nel 2016 ha allontanato la discussione politica dalle riforme istituzionali. Mentre invece sarebbe urgente, oltre che necessario, affrontare questo tema con maggiore convinzione, essendo le riforme istituzionali connesse con la vita quotidiana delle persone, con la crescita economica e con la soluzione della crisi strutturale che ha attraversato l'Italia.

Non bisogna, tuttavia, credere che la bocciatura della riforma costituzionale 2016 abbia stroncato o allontanato qualsiasi possibilità di riforma delle istituzioni italiane. Alcune importanti riforme istituzionali avviate nel corso della XVII legislatura hanno proseguito il loro cammino in Parlamento nonostante il fallimento del referendum costituzionale e del Governo Renzi. Tra le riforme varate c'è, ad esempio, la riforma della Pubblica Amministrazione portata avanti dal Ministro Madia, la riforma della giustizia sostenuta dal Ministro Orlando, la riforma del fisco, la riforma della scuola, etc.

Il varo di riforme istituzionali, infatti, richiede strumenti normativi diversi a seconda degli organi e delle funzioni da riformare. Mentre per varare riforme istituzionali che coinvolgono organi e funzioni regolamentate dalla Costituzione occorrono leggi costituzionali, per riformare altri organi e funzioni dello Stato e degli enti pubblici possono essere sufficienti leggi ordinarie, decreti del Governo e regolamenti, come ad esempio per le riforme che riguardano il sistema elettorale, i regolamenti parlamentari, il funzionamento degli enti pubblici e della Pubblica Amministrazione (la cui organizzazione deve essere regolamentata da leggi ordinarie in base alla riserva di legge sancita all'Art. 97 della Costituzione).

Ovviamente, per mantenere l'organicità delle riforme o per la loro attuazione possono essere necessari più strumenti normativi, si pensi ad esempio all'abolizione delle province che non può essere completata senza varare una legge costituzionale che le cancelli dalla Costituzione o ai decreti esecutivi necessari per l'attuazione di leggi ordinarie.

Occorre, inoltre, evidenziare come non tutte le riforme istituzionali abbiano lo stesso peso politico o la stessa visibilità, poiché gli organi e le funzioni dello Stato e degli enti pubblici incidono sulla vita dei cittadini con diversa intensità e immediatezza. Ad esempio, nel caso delle istituzioni che amministrano la giustizia penale il malfunzionamento della carcerazione preventiva ha un effetto devastante sulla vita di un relativamente limitato numero di cittadini, mentre la difficoltà a perseguire i reati di corruzione ha effetti negativi sull'intero sistema economico. Il malfunzionamento di un ente locale che genera disservizi che pesano direttamente sulle tasche dei cittadini susciterebbe immediate proteste, mentre il cattivo funzionamento di un organo come la Corte Costituzionale probabilmente passerebbe inosservato, a meno che l'opinione pubblica non venga scossa da qualche sentenza che porti l'attività di questo organo alla ribalta. Ancora più subdoli possono essere gli effetti del malfunzionamento degli organi di natura politica che vanno ad inficiare a cascata, senza che i cittadini se ne rendano conto, il funzionamento di molti altri organi e funzioni dell'amministrazione pubblica, come ad esempio favorire il proliferare di enti e opere pubbliche inutili o di centri di potere politico clientelare.

Tra le riforme istituzionali hanno particolare rilevanza le riforme che coinvolgono la Costituzione ed i sistemi elettorali in quanto possono avere un forte impatto sulla vita democratica di una nazione.

Nella forma di governo parlamentare è, inoltre, necessario prestare particolare attenzione al funzionamento del Parlamento, in quanto è il fulcro dell'organizzazione costituzionale dello Stato dal quale dipendono sia il potere legislativo che il potere esecutivo, costituendo al tempo stesso il principale organo elettivo nel quale si realizza la rappresentanza politica dei cittadini nelle istituzioni attraverso i partiti politici.

Il funzionamento del Parlamento può infatti essere alterato sia da una legge costituzionale che riformi la sua organizzazione e le sue funzioni, sia da una riforma della legge elettorale che disciplina le elezioni politiche, sia da una riforma del regolamento parlamentare che disciplina il funzionamento interno dell'organo collegiale.

Nel sistema istituzionale italiano il Parlamento ha mostrato e mostra gravi segni di malfunzionamento, infatti mentre sulla carta la forma di governo parlamentare assegna al Parlamento un ruolo di preminenza rispetto agli altri organi costituzionali, nella realtà italiana esso risulta fortemente indebolito sia nei confronti del potere esecutivo (ed è paradossale essendo il Governo una emanazione dello stesso Parlamento), sia nei confronti del Presidente della Repubblica come evidenziato dalle vicende che hanno determinato la rielezione di Giorgio Napolitano, sia nei confronti del potere giudiziario, poiché dopo la deriva giustizialista di tangentopoli la magistratura ha assunto un ruolo troppo incisivo su alcune dinamiche della politica italiana (a causa dell'indebolimento della politica e non di uno strapotere della magistratura).

Anche nel confronto con i parlamenti di altre democrazie occidentali il Parlamento italiano appare elefantiaco e macchinoso.

In effetti, l'inefficienza del Parlamento italiano sembra sia stata determinata dalle particolari condizioni storiche e geopolitiche in cui è stata approvata la Costituzione. La liberazione dell'Italia ad opera degli alleati e la successiva reazione al fascismo possono, infatti, spiegare l'adozione del bicameralismo perfetto (che notoriamente appesantisce il processo legislativo e favorisce l'immobilismo delle istituzioni), mentre la particolare situazione geopolitica dell'Italia nel contesto della guerra fredda può spiegare l'adozione e la conservazione per oltre quarant'anni di un sistema elettorale proporzionale (che ha determinato un sistema dei partiti consociativo senza possibilità di alternanza politica).

Con il passare degli anni il Parlamento italiano è ulteriormente degenerato. Si pensi al progressivo decadimento della classe politica che ha occupato gli scanni del Parlamento, alla cosiddetta casta, al riverberarsi degli effetti negativi di un Parlamento inefficace ed inefficiente sulla frammentazione del sistema dei partiti, sulla stabilità dei governi, sul grado di fiducia dei cittadini nella politica.

Per inciso, anche il Movimento 5 Stelle (la forza politica che ha fatto proprie le istanze popolari di rinnovamento della politica facendo leva sulla sfiducia dei cittadini nei confronti dei partiti tradizionali), prima di diventare una componente essenziale del Parlamento dichiarava: “apriremo il Parlamento come una scatoletta di tonno”, salvo poi dimenticarsene non appena entrata nella routine parlamentare, portando così l'ennesima testimonianza della difficoltà di riformare una istituzione dove siedono i rappresentanti degli stessi partiti politici che dovrebbero riformarla.

In realtà, strabordando dalle prerogative dell'esecutivo, il Governo Renzi era riuscito a far approvare al Parlamento una riforma di se stesso (che comunque anche se mal fatta sarebbe stata un inizio). Tuttavia, la maggior parte dei partiti politici, incluso il Movimento 5 Stelle, hanno poi indotto i cittadini a travisare il referendum costituzionale 2016 trasformandolo in un referendum sul Governo, in modo da garantirsi la bocciatura delle riforme costituzionali e salvaguardare nei fatti la partitocrazia.

In ogni caso, il tema politico delle riforme istituzionali è sempre attuale e lo sarà sempre, poiché man mano che la società ed il mondo cambiano è necessario adattare le istituzioni democratiche a questi cambiamenti. Altrimenti, come insegna la storia, i cambiamenti avverranno comunque anche se in modo traumatico.

Inoltre considerando la velocità con la quale sta cambiando il mondo, la capacità di adattare e cambiare le istituzioni, per renderle rispondenti alle esigenze della società, costituisce e costituirà sempre di più un valore fondamentale per le moderne democrazie. In questo senso, la politica italiana dovrebbe acquisire una maggiore consapevolezza riguardo la necessità di varare prontamente le riforme istituzionali.

La valutazione dell'urgenza delle riforme istituzionali comporta, infatti, una valutazione di quanta parte del disagio della popolazione sia da imputare ad indirizzi politici sbagliati non rispondenti alle esigenze dei cittadini e quanta parte, invece, sia da imputare al malfunzionamento delle istituzioni democratiche (e conseguentemente all'impotenza della politica). Mentre nella prima situazione ha senso una lotta politica molto dura, nel secondo il risultato di una lotta politica senza esclusione di colpi, che ad esempio sfrutti l'antipolitica ed il disagio della popolazione per mettere in crisi l'avversario, potrebbe trasformarsi in un pericoloso boomerang dagli effetti devastanti per la stessa democrazia.

Qualora dovessero riuscire a conquistare il potere, come potrebbero reagire quei partiti politici cosiddetti populisti di fronte alla propria impotenza determinata da un sistema istituzionale ingessato? Come potrebbero reagire i cittadini di fronte all'ennesimo rinvio delle soluzioni ai propri disagi? Come insegna la storia, la popolazione esasperata potrebbe anche rivoltarsi contro le stesse istituzioni democratiche.

Sui ritardi accumulati sul tema delle riforme istituzionali i partiti politici hanno pesanti responsabilità, poiché tra i doveri della politica vi è anche quello di assicurare ai cittadini istituzioni sane ed efficienti e, quando non lo sono più, di riformarle.

Aggiornamenti

E' stata definita "Rosatellum 2.0" la nuova legge elettorale approvata oggi in Senato in via definitiva con 214 voti favorevoli, 61 contrari e 2 astenuti. L'approvazione di questa legge elettorale ha determinato polemiche roventi tra i partiti politici, anche perché il governo ha posto la questione di fiducia sulle precedenti votazioni della legge per ben 8 volte, tre alla Camera dei deputati e cinque al Senato.