La legge elettorale

Urna elettorale

La legge elettorale è una legge di fondamentale importanza in tutte le democrazie poiché detta le regole con le quali i cittadini eleggono i rappresentanti del popolo nelle istituzioni. Le leggi elettorali disciplinano le modalità di presentazione delle liste di candidati alle elezioni, le opzioni di scelta disponibili agli elettori, il numero dei collegi, le modalità di assegnazione dei seggi delle assemblee legislative (parlamenti, assemblee regionali e comunali) etc.

La legge elettorale incide quindi sull'effettiva applicazione dei principi democratici, in quanto è in grado di alterare la quantità e la qualità della rappresentanza popolare nelle istituzioni, la cosiddetta rappresentatività degli organi elettivi.

Nei paesi che adottano la forma di governo parlamentare la legge elettorale incide anche sulla governabilità, cioè sulla possibilità di formazione delle maggioranze parlamentari e quindi sulle variabili che determinano la formazione e la stabilità dei governi.

Generalmente, per il buon funzionamento di una democrazia parlamentare si ritiene necessario un compromesso tra governabilità e rappresentatività, in quanto una legge elettorale che tenga conto solamente della rappresentatività degli organi collegiali determinerebbe una eccessiva frammentazione delle aggregazioni politiche rendendo difficile e precario l'accordo per la formazione delle maggioranze parlamentari.

Ma se la legge elettorale è così importante perché non è stata inclusa nella Costituzione e perché si ritiene necessario modificarla o cambiarla? In effetti, nulla vieta elevare al rango di legge costituzionale la disciplina elettorale ed anche in Italia non sono mancate proposte in tal senso. Poiché le leggi costituzionali devono essere approvate con un procedimento che necessita di una maggiore condivisione in Parlamento, una legge elettorale di tipo costituzionale sarebbe più difficile da cambiare e meno soggetta ad eventuali tentativi di modifica ad uso e consumo della maggioranza di turno.

Tuttavia, poiché le leggi elettorali devono necessariamente includere un elevato livello di dettaglio e regolamentare aspetti che possono mutare nel tempo, l'orientamento prevalente è quello di includere in Costituzione i principi generali e rimandare ad una legge ordinaria la disciplina del procedimento elettorale. Inoltre, la maggiore flessibilità di una legge elettorale di tipo ordinario consente di rimediare più agevolmente agli effetti negativi non previsti di un cambiamento del sistema elettorale nonché di sottoporle al vaglio di legittimità costituzionale. Infine, si rileva che eventuali tentativi delle maggioranze di turno di modificare la legge elettorale a proprio favore molto spesso sono scoraggiati dall'effetto boomerang di un possibile cambio di maggioranza e da un certo grado di imprevedibilità degli effetti delle leggi elettorali, grado variabile in funzione della complessità del sistema scelto.

Generalmente, la volontà di modificare o cambiare legge elettorale, soprattutto nelle democrazie consolidate, è una esigenza assolutamente legittima che può nascere dalla necessità di allineare il sistema elettorale ai mutamenti sociali, culturali, economici e quindi politici di un paese.

Ad esempio, in Italia la necessità di cambiare il sistema elettorale è emersa con forza nei primi anni '90, agli albori della Seconda Repubblica, ed è poi rimasto un tema politico aperto in quanto i due diversi tentativi di riforma delle legge elettorale per l'elezione del Parlamento non hanno prodotto buoni risultati e non hanno risolto il problema della governabilità.

Infatti, il nodo cruciale delle discussioni sul tema della legge elettorale non riguarda la necessità di modificarla o cambiarla, ma il come modificarla o cambiarla. Nonostante le forze politiche siano frequentemente unanimi o comunque convergano largamente sulla necessità di modificare o cambiare un sistema elettorale, poi divergono fortemente quando si tratta di scegliere quali modifiche o cambiamenti adottare. Le ragioni possono essere diverse, ma oltre alla imprevedibilità degli effetti spesso prevalgono diffidenza e accuse reciproche di voler piegare la legge elettorale a proprio vantaggio.

La situazione di contrasto tra partiti politici su eventuali cambiamenti della legge elettorale è generalmente maggiore nelle democrazie che adottano la forma di governo parlamentare poiché in questo caso occorre raggiungere un compromesso tra governabilità e rappresentatività, dove per governabilità si intende la capacità della legge elettorale di creare le condizioni per la stabilità dei governi.

In sintesi, nei paesi che adottano la forma di governo parlamentare i cittadini non eleggono il Governo, ma i componenti del Parlamento, cioè l'organo che esercita la funzione legislativa. Sono i membri eletti nel Parlamento che poi dovranno dare vita al Governo che esercita la funzione esecutiva. Per poter formare il Governo i parlamentari devono prima formare una maggioranza parlamentare. Se i parlamentari non riescono a formare una maggioranza il sistema si blocca. Ed in questo caso, o si forza la formazione di una maggioranza con tutti gli annessi e connessi (instabilità dell'esecutivo, compromessi forzati nel programma di governo, trattative estenuanti e soggette a veti tra forze politiche, spesso decadimento della organicità e quindi della qualità delle leggi, etc.) oppure si ripetono le elezioni nella speranza che il risultato elettorale sia diverso dal precedente e che si riesca a formare una maggioranza. Naturalmente, non è affatto scontato che la ripetizione delle elezioni possa dare luogo ad una maggioranza e comunque la ripetizione delle elezioni incontra dei limiti piuttosto stringenti.

E' evidente, quindi, che negli Stati che adottano la forma di governo parlamentare la legge elettorale deve essere strutturata in modo da garantire, o quantomeno agevolare, la formazione di maggioranze parlamentari, e che il tema della governabilità non è affatto secondario rispetto a quello della rappresentatività.

In linea di massima i sistemi elettorali maggioritari nel bipartitismo o in un sistema dei partiti bipolare favoriscono la governabilità mentre i sistemi elettorali proporzionali sono più rappresentativi e tendono a tutelare le minoranze. Il sistema maggioritario si ha quando i seggi vengono messi in palio generalmente in collegi (circoscrizioni territoriali) uninominali (un seggio per ogni collegio elettorale) e fa si che l'assegnazione dei seggi rispecchi il numero di collegi vinti, non la quantità di voti ottenuta dai partiti politici. Il sistema elettorale proporzionale, invece, si ha quando, utilizzando delle formule matematiche, l'assegnazione dei seggi in parlamento rispecchia la proporzione di voti che i partiti politici hanno ottenuto alle elezioni.

In Italia, nel tentativo di risolvere il problema della governabilità si è cercato di passare da un sistema proporzionale ad un sistema tendenzialmente maggioritario, in particolare sono stati adottati dei sistemi elettorali misti, come conseguenza dello scontro tra forze politiche che ha visto i partiti maggiori battersi per il maggioritario mentre i partiti minori opporre forti resistenze.

I sistemi elettorali misti adottati in Italia per l'elezione del Parlamento sono stati: la legge Mattarella, detta anche Mattarellum (leggi 4 agosto 1993 n. 276 e n. 277), dal nome del suo relatore, Sergio Mattarella, che ha regolato le elezioni politiche del 1994, del 1996 e del 2001 e la legge Calderoli (legge n. 270 del 21 dicembre 2005), comunemente nota come Porcellum, che ha regolato le elezioni politiche del 2006, del 2008 e del 2013.

Nel gennaio 2014, con sentenza n. 1/2014, la Corte Costituzionale ha dichiarato l'illegittimità costituzionale parziale della legge Calderoli, abrogando il premio di maggioranza e ripristinando la possibilità di esprimere un voto di preferenza.

Senonché, il 6 maggio 2015 il Parlamento ha approvato una nuova legge elettorale, detta Italicum (legge 6 maggio 2015 n. 52) con decorrenza 1º luglio 2016, ma valida solamente per l'elezione della Camera dei Deputati in quanto la riforma costituzionale, poi bocciata dal referendum confermativo, avrebbe dovuto nel frattempo sancire la trasformazione del Senato in camera delle autonomie territoriali. Anche l'Italicum il 25 Gennaio 2017 è stato sottoposto al giudizio della Corte Costituzionale che ne ha abrogato il ballottaggio ritenendolo incostituzionale.

Riepilogando, entrambe le leggi elettorali (per il Senato il Porcellum e per la Camera dei Deputati l'Italicum) sono state modificate da sentenze della Consulta, e quindi trasformate in ibridi politico-giuridici, per le quali si rendeva necessario almeno un passaggio parlamentare per un'approvazione politica al fine di ristabilire le prerogative costituzionali del Parlamento, ma anche per rendere coerenti due sistemi elettorali troppo diversi tra loro.

Si è posto quindi per l'ennesima volta il tema della riforma "urgente" della legge elettorale per il rinnovo del Parlamento, ovvero il tema della configurazione di un sistema elettorale che possa tenere insieme governabilità e rappresentatività e che non faccia ripetere quanto già avvenuto con le elezioni politiche del 2013.

I partiti politici rappresentati in Parlamento, come quasi sempre accade quando si tratta di mettere mano alla legge elettorale, sono arrivati agli sgoccioli della XII legislatura senza riuscire a trovare un accordo ampiamente condiviso e costruttivo sulla nuova legge elettorale, tant'è vero che il Governo è stato costretto ad intervenire anche su questo tema per consentire al Parlamento di varare prima della fine della legislatura la riforma della legge elettorale, indispensabile e di fondamentale importanza per il futuro del paese.

La nuova legge elettorale, definita "Rosatellum 2.0", è stata definitivamente approvata il 26 Ottobre 2017 dal Senato con 214 voti favorevoli, 61 contrari e 2 astenuti dopo che il governo aveva posto la questione di fiducia sulle precedenti votazioni della legge per ben 8 volte, tre alla Camera dei deputati e cinque al Senato.

Questa nuova legge elettorale sancisce l'adozione di un sistema elettorale sostanzialmente proporzionale, nonostante l'adozione di un sistema maggioritario per l'elezione di un terzo dei parlamentari, poiché le alleanze pre elettorali approntate dai partiti per affrontare la sfida nei collegi maggioritari saranno sostanzialmente coalizioni elettorali.

Riferimenti: