Finanza pubblica e fisco

Finanza pubblica

Ogni anno circa la metà della ricchezza prodotta in Italia confluisce tramite il sistema fiscale nelle casse dello Stato che gestisce questo ingente flusso di denaro attraverso consolidate procedure di finanza pubblica. Alle risorse finanziarie raccolte annualmente attraverso la fiscalità generale si aggiungono i prestiti che lo Stato e gli enti pubblici contraggono con soggetti terzi, tra cui gli stessi cittadini, e che accumulandosi nel corso degli anni costituiscono il debito pubblico. L'indebitamento comporta il pagamento d'interessi e la restituzione del capitale ai creditori esattamente come avviene per i privati che decidono di contrarre un debito. Nonostante un contesto economico dai tassi d'interesse piuttosto bassi, nel 2016 lo Stato italiano ha pagato 66.272 milioni di euro di interessi passivi, pari al 4% del PIL (che è stato di 1.672.438 milioni di euro), a fronte di un debito pubblico di 2.217.909 milioni di euro, pari al 132,6% del PIL (fonte ISTAT, dati provvisori aggiornati ad Aprile 2017).

La politica si occupa concretamente di finanza pubblica e fisco per decidere quali variazioni apportare all'ammontare:

  • delle risorse finanziarie acquisite attraverso la fiscalità generale;
  • dei prestiti da contrarre nel corso dell'anno e dell'indebitamento complessivo dello Stato;
  • della spesa pubblica, anche in conseguenza delle suddette variazioni, privilegiando o penalizzando determinati capitoli di spesa del bilancio pubblico.

L'approvazione di queste variazioni avviene attraverso una serie di procedure complesse distribuite sia nel corso dell'anno fiscale che su un arco temporale pluriennale e che chiamano in causa diversi organi e funzioni dello Stato, nonchè dell'Unione Europea, e che alla fine culminano nell'approvazione determinante del Parlamento attraverso la Legge di bilancio, come previsto dall'art. 81 della Costituzione italiana.

Una domanda che i cittadini dovrebbero porsi è quale margine di manovra hanno la politica e le istituzioni nel decidere le variazioni degli importi di finanza e di spesa pubblica.

I vincoli di bilancio pluiriennali, l'ammontare dell'indebitamento complessivo, i vincoli di bilancio conseguenti all'adesione all'Unione Europea, i vincoli finanziari dettati dai mercati internazionali, le oggettive difficoltà che le democrazie parlamentari incontrano nel tagliare la spesa pubblica, nonché la peculiarità del macchinoso ed elefantiaco Parlamento italiano (spesso incapace d'imporre un'indirizzo politico stabile all'attività di governo del paese), rendono piuttosto esigui i margini per attuare drastiche manovre finanziarie e restringono il sentiero che le istituzioni governative possono concretamente percorrere per gestire le finanze pubbliche senza comprometterne la stabilità.

La rigidità delle entrate fiscali e della spesa pubblica

Quando la politica propaganda mirabolanti cambiamenti della pressione fiscale, in particolare durante le campagne elettorali, crea solamente false aspettative tra i cittadini.

Con questa affermazione non si vuole mettere in discussione la validità di tutte le proposte di cambiamento più radicali, tuttavia per rendere credibile la loro attuazione occorrerebbe prima mettere mano a una riforma del sistema parlamentare italiano, per metterlo in condizione di promulgare riforme organiche radicali in grado di incidere profondamente sulle principali voci di spesa del bilancio pubblico: protezione sociale, sanità e istruzione.

Il problema è che i fabbisogni finanziari sono determinati da numerosi centri decisionali (il Parlamento che è il decisore finale, il Governo, i ministeri, gli enti pubblici) e da costi fissi e variabili esterne (il pagamento degli interessi, gli stipendi e le pensioni, il versamento di quote e le spese per onorare impegni pregressi e trattati europei e internazionali, il rimborso dei prestiti) che rendono difficile comprimere la spesa pubblica.

Anzi, questa rigidità verso il basso dei fabbisogni finanziari è ulteriormente rafforzata dalla tendenza, ormai in atto da tempo nelle democrazie occidentali, di richiedere allo Stato una quantità crescente di prestazioni e di servizi alla persona. Infatti, come accennato poc'anzi, le quote maggiori della spesa pubblica sono costituite da protezione sociale, sanità e istruzione, per cui i tentativi di diminuire la spesa pubbblica si scontrano anche con una naturale tendenza all'aumento della spesa pubblica.

Per un altro verso, quando la politica promette di accrescere le risorse destinate a determinati settori dovrebbe sempre specificare come intende procurarsi queste risorse. Infatti, un eventuale aumento della spesa pubblica si scontra con la rigidità delle risorse finanziarie disponibili, poiché:

  • circa la metà della ricchezza nazionale prodotta annualmente nel paese (il PIL) già confluisce nelle finanze pubbliche, per cui aumentare la pressione fiscale per procurarsi ulteriori risorse finanziarie non è consigliabile;
  • l'elevato stock di debito pubblico accumulato nel corso degli anni sconsiglia di accrescere ulteriormente l'indebitamento, anche perché l'adesione all'Unione Europea comporta il rispetto di determinati vincoli di bilancio (tra cui la soglia del 3% del rapporto deficit/PIL e l'obbligo di dimezzare l'indebitamento complessivo del paese nell'arco di venti anni, per cui occorrerebbe addirittura impiegare parte della spesa pubblica per il pagamento del debito pregresso).

In estrema sintesi, per quanto riguarda la spesa pubblica l'azione del Governo si sostanzia principalmente nella rimodulazione delle voci di spesa, ovvero nello spostamento di risorse finanziarie da una voce di bilancio all'altra.

Le decisioni del Governo su quali voci di spesa privilegiare e quali penalizzare sono determinate dall'indirizzo politico espresso della maggioranza parlamentare.

L'equilibrio finanziario

La funzione principale delle istituzioni che gestiscono le finanze pubbliche, tra cui il Ministero dell'economia e delle finanze, è di trovare l'equilibrio tra risorse disponibili e i fabbisogni finanziari.

Il Ministero dell'economia e della finanze, di concerto con le istituzioni europee che vigilano sui bilanci pubblici degli Stati membri, indirizza il Governo verso l'obiettivo del mantenimento dell'equilibrio sostenibile delle finanze pubbliche, poiché questo potrebbe essere compromesso da:

  1. avventate riduzioni della pressione fiscale con una conseguente diminuzione delle risorse finanziarie disponibili;
  2. eventuali errori di valutazione delle spese sostenibili da parte della politica;
  3. eventi in grado di alterare sfavorevolmente e in modo significativo alcuni parametri economici, come i tassi d'interesse (in particolare il cosiddetto "spread", cioè il differenziale con il tasso medio di emissione dei titoli del debito pubblico tedesco) e il tasso di crescita del PIL (cioè il tasso di crescita economica).

Per quanto riguarda i tassi d'interesse, i cittadini italiani hanno già sperimentato sulla loro pelle i sacrifici necessari per mantenere l'equilibrio delle finanze pubbliche in seguito agli effetti della crisi dei debiti sovrani del 2011.

Nonostante questa emergenza sia ormai superata la precarietà di alcuni fattori che potrebbero influire negativamente sui tassi d'interesse e sulla sostenibilità delle finanze pubbliche italiane è rimasta inalterata.

Infatti, l'attenzione delle istituzioni finanziarie nazionali, europee ed internazionali è in gran parte focalizzata sul tasso di crescita dell'economia italiana che, sebbene ormai consolidato, resta piuttosto basso sia in rapporto alla media europea, sia in rapporto alle esigenze stesse dell'economia italiana.

Il tasso di crescita dell'economia è molto importante per la sostenibilità delle finanze pubbliche per almeno tre ragioni:

  1. più è alto il tasso di crescita economica, più il valore del PIL a fine anno crescerà determinando l'immediato miglioramento del rapporto deficit/PIL e debito/PIL, cioè di quei parametri che forniscono una valutazione istantanea della sostenibilità delle finanze pubbliche;
  2. più è alta la crescita economica, più l'economia italiana si rafforza salvaguardando così le previsioni finanziarie e le aspettative degli acquirenti del debito pubblico italiano che potrà continuare ad essere rinnovato a tassi di interesse piuttosto bassi (in sostanza la crescita economica mentiene bassi i tassi d'interesse per le nuove emissioni di debito pubblico almeno nel contesto economico europeo, il cosiddetto "spread");
  3. un tasso di crescita sostenuto dell'economia agevolerebbe l'attuazione delle cosiddette riforme strutturali, che rappresentano l'unica via attualmente percorribile per mettere definitivamente in sicurezza l'equilibrio delle finanze pubbliche nel medio/lungo periodo.

Finanza pubblica, fisco e crescita economica

Le problematiche inerenti la gestione della finanza pubblica e del fisco si complicano ulteriormente quando si considerano le relazioni esistenti tra crescita economica, fisco e spesa pubblica.

Il problema è che queste relazioni non sono univoche ma biunivoche: per un verso la crescita economica determina effetti sulla gestione delle finanze pubbliche e del fisco, per l'altro verso la gestione delle finanze pubbliche e del fisco determina effetti sulla crescita economica.

Infatti, se per un verso la sostenibilità dei conti pubblici trarrebbe vantaggio da una sostenuta crescita economica, dall'altro verso, la crescita economica avrebbe bisogno di essere incentivata o con una consistente riduzione delle pressione fiscale, o con collaudate politiche keynesiane di espansione della spesa pubblica.

Ovviamente la scelta di una politica economica escluderebbe l'altra, ma di fatto entrambe queste politiche fanno affidamento sull'indebitamento pubblico. In sostanza, sia una eventuale riduzione delle pressione fiscale che una espansione della spesa pubblica per determinare effetti positivi sulla crescita economica dovrebbero essere finanziate attraverso l'indebitamento pubblico, altrimenti la riduzione delle tasse comporterebbe una riduzione della spesa pubblica mentre l'espansione della spesa pubblica determinerebbe una crescita della pressione fiscale. Considerato l'attuale livello del debito pubblico italiano entrambe queste politiche economiche non sono ragionevolmente praticabili.

Per inciso, una rimodulazione delle tasse sarebbe necessaria al fine di:

  • favorire la competitività sui mercati internazionali delle imprese italiane che soffrono la concorrenza delle aziende che provengono da paesi con un livello di tassazione inferiore e godono di un vantaggio competitivo fiscale;
  • diminuire il cosiddetto cuneo fiscale ovvero la differenza tra quanto versano le imprese per ogni lavoratore e quanto i lavoratori effettivamente percepiscono.

Esiste, infatti, un problema di competizione internazionale non solo tra imprese ma anche tra sistemi economici e fiscali.

In un contesto economico fortemente globalizzato la mobilità dei capitali e delle imprese verso paesi che offrono condizioni operative e fiscali più vantaggiose è molto alta. Occorre quindi invogliare il capitale finanziario internazionale ad investire in Italia o quantomeno a non abbandonare l'Italia a causa dell'elevato livello di tassazione.

Sembra una situazione senza vie d'uscita, tuttavia, espandendo il concetto della competizione tra sistemi economico-sociali ad una molteplicità di fattori, il grado di pressione fiscale è solo uno dei parametri che gli investitori prendono in considerazione.

Oltre alla pressione fiscale si considerano, infatti, anche altri parametri come, ad esempio, la presenza di infrastrutture di trasporto e di comunicazione adeguate, di servizi pubblici e privati efficienti, l'accesso a personale qualificato e ai mercati. A ben vedere si tratta di fattori che in gran parte potrebbero essere valorizzati attraverso una spesa pubblica efficace ed efficiente.

Ne consegue che il tema delle tasse e della spesa pubblica non può essere ricondotto ad una semplicistica contrapposizione tra pubblico e privato, tra più Stato e meno Stato, tra più spesa pubblica e meno spesa pubblica, tra più tasse e meno tasse, poiché l'efficienza e l'attrattività di un sistema economico non dipendono dalla porzione di PIL gestita dal settore pubblico in contrapposizione a quella del settore privato, ma da come sono concretamente valorizzate le risorse finanziarie sia pubbliche che private.

Infatti, in Italia neanche il settore privato ha dato bella prova di se, basti pensare all'esito della maggior parte delle privatizzazioni, alle operazioni industriali finanziate con il capitale di rischio preso a prestito dalle banche senza garanzie (ovvero in conflitto d'interessi), all'abitudine non solo italica di riversare risorse finanziarie nella speculazione e nei paradisi fiscali piuttosto che in investimenti produttivi.

Come evidenziato dall'economista Mariana Mazzucato lo Stato è in grado di esercitare il ruolo dell'innovatore meglio dei privati.

Il tema della finanza pubblica e del fisco deve allora essere affrontato non solo in termini quantitativi (ovvero in termini di disponibilità di risorse finanziarie reperite tramite la fiscalità generale o attraverso il disavanzo pubblico, di ammontare del debito pubblico, di scostamenti dai parametri dei vincoli del Patto di stabilità europeo, di variazione degli importi dei capitoli della spesa pubblica), ma soprattutto in termini qualitativi e di efficienza.

E mentre la qualità della gestione finanziaria del debito pubblico italiano è probabilmente una delle migliori al mondo, non altrettanto si può dire della gestione della fiscalità generale e della spesa pubblica.

La fiscalità generale appare infatti appesantita da procedure e adempimenti eccessivi, da particolarismi ed inefficienze e dalla mancanza di un sistema di controlli sistematici (ovvero di un sistema basato sulla contrapposizione di interessi), anche se occorre riconoscere che negli ultimi anni si è tentato di combattere l'evasione e l'elusione fiscale con maggiore determinazione e sono state attuate alcune riforme che dovrebbero essere in grado di migliorare l'amministrazione finanziaria.

Tuttavia, la vera nota dolente è costituita dalla qualità della spesa pubblica. Sono eccessivi i casi in cui il settore pubblico spende troppo e male. Non tanto per quanto riguarda i singoli capitoli della spesa pubblica italiana decisi a livello governativo che sono più o meno in linea con la media europea, quanto per la scarsa qualità e/o il costo eccessivo dei beni e dei servizi prodotti o acquistati con risorse pubbliche.

In altre parole, l'innalzamento del livello qualitativo della spesa pubblica non può essere determinato esclusivamente dalle scelte del Governo, attraverso lo spostamento di risorse da una voce di bilancio all'altra, ma dipende soprattutto dalle scelte e dall'operato della Pubblica Amministrazione nel suo complesso.

Infatti, mentre la gestione del debito pubblico e dell'amministrazione fiscale è demandata a specifiche istituzioni governative che fanno capo al Ministero dell'economia e della finanze, la gestione operativa della spesa e delle risorse pubbliche deve necessariamente essere demandata, con procedimenti a cascata, a numerosi centri di decisione e di controllo politico-amministrativo.

Non è normale che per completare alcuni grandi progetti, come ad esempio Expo 2015, si sia dovuto ricorrere al commissariamento governativo per la sorveglianza degli appalti e, più in generale, che sia stata creata una Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC) per prevenire la corruzione e l'infiltrazione mafiosa negli appalti pubblici.

La difficoltà a intervenire sulla qualità della spesa pubblica è testimoniata anche dai numerosi tentativi di elaborare e attuare un piano di revisione della spesa, la cosiddetta "spending review". Nonostante nel corso degli anni autorevoli esperti si siano cimentati in questa impresa, le indicazioni scaturite da queste relazioni non hanno poi avuto un gran seguito. Di fatto la politica non esercita una reale azione di controllo sulla qualità della spesa pubblica, forse perché le mancano gli strumenti, forse perché l'assenza di controlli di merito può far comodo in campagna elettorale.

In pratica, la pubblica amministrazione e gli enti pubblici non impiegano le risorse pubbliche con criteri di efficacia e di efficienza, cercando di innalzarne la produttività, valutando i costi opportunità, inquadrando ogni singola spesa dello Stato in un contesto di sistema la cui efficienza sarebbe di grande aiuto nel sostenere la crescita non solo economica del paese.

La consapevolezza che una migliore gestione della spesa e dell'organizzazione pubblica incentivi la crescita economica ha indotto l'Unione Europea a varare un programma di sostegno alle riforme strutturali per i paesi membri, finanziato con 142,8 milioni di Euro dal 2017 al 2020. Inoltre, nell'ambito del semestre europeo attraverso lo strumento delle raccomandazioni (Country Specific Recommendations) la Commissione europea indica agli Stati membri anche quali riforme potrebbero generare il miglior impatto positivo sulla crescita economica e le riforme necessarie per procedere verso l'allineamento dei sistemi economici europei.

Ad esempio, il 22 maggio 2017 la Commissione ha pubblicato la Raccomandazione per l'Italia per l'anno 2017/2018, mentre con la Raccomandazione del 17 giugno 2013, all'indomani del rinnovo del Parlamento italiano e della formazione del governo Letta, all'Italia veniva consigliato, tra le altre cose:

  • di perseguire un miglioramento duraturo dell’efficienza e della qualità della spesa pubblica;
  • di potenziare l’efficienza della pubblica amministrazione e migliorare il coordinamento fra i livelli amministrativi;
  • di semplificare il quadro amministrativo e normativo per i cittadini e le imprese;
  • di abbreviare la durata dei procedimenti civili e ridurre l’alto livello di contenzioso civile;
  • di potenziare il quadro giuridico relativo alla repressione della corruzione;
  • di estendere all'intero settore bancario buone pratiche di governo societario che sfocino in una maggiore efficienza e redditività per sostenere il flusso del credito alle attività produttive;
  • di dare attuazione effettiva alle riforme del mercato del lavoro e del quadro per la determinazione dei salari per permettere un migliore allineamento dei salari alla produttività;
  • di migliorare la qualità e i risultati della scuola anche tramite un potenziamento dello sviluppo professionale e una diversificazione della carriera degli insegnanti;
  • di trasferire il carico fiscale da lavoro e capitale a consumi, beni immobili e ambiente assicurando la neutralità di bilancio;
  • di proseguire la lotta all’evasione fiscale;
  • di migliorare il rispetto dell’obbligo tributario e contrastare in modo incisivo l’economia sommersa e il lavoro irregolare;
  • di assicurare la corretta attuazione delle misure volte all’apertura del mercato nel settore dei servizi;
  • di eliminare le restrizioni che sussistono nei servizi professionali;
  • di promuovere l’accesso al mercato, ad esempio nella prestazione dei servizi pubblici locali per i quali dovrebbe essere esteso il ricorso agli appalti pubblici in sostituzione delle concessioni dirette;
  • di potenziare la capacità infrastrutturale concentrandosi sulle interconnessioni energetiche, sul trasporto intermodale, sulla banda larga ad alta velocità, anche al fine di superare le disparità tra Nord e Sud.

Naturalmente, le raccomandazioni della Commissione europea hanno un valore indicativo, tuttavia nel valutare lo scarto tra quanto raccomandato nel 2013 e quanto realizzato nella XVII legislatura si evince che l'Italia potrebbe trarre consistenti vantaggi dalle riforme strutturali, poiché la qualità della sua spesa e della sua organizzazione pubblica è suscettibile di ampi margini di miglioramento che valgono diversi punti di crescita del PIL.

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