Pubblica amministrazione e infrastrutture

Pubblica Amministrazione

La Pubblica Amministrazione (PA) è costituita dai soggetti e dalle strutture organizzative cui è affidata la cura dell'interesse pubblico che non va inteso come un concetto unitario, ma piuttosto come la composizione di tanti interessi pubblici quante sono le autonomie territoriali e funzionali rese operative in base al principio del decentramento amministrativo sancito dalla Costituzione. Conseguentemente, la pubblica amministrazione è ripartita su più livelli che interagiscono tra loro sia in base a rapporti di gerarchia che di autonomia.

Le entità a cui sono affidate le funzioni amministrative e l'erogazione di servizi pubblici sono idealmente distribuite su un piano orizzontale, articolato per funzioni e competenze, e su un piano verticale che parte dall'amministrazione centrale e si estende verso le unità periferiche e gli enti territoriali locali, ma questa distribuzione non determina i rapporti di gerarchia e di autonomia che invece dipendono dalla natura delle entità amministrative.

A livello nazionale la gestione di funzioni e servizi pubblici è affidata all'amministrazione statale (la quale dipende direttamente dal Governo ed è articolata in Ministeri con una suddivisione per funzioni), a enti pubblici nazionali, ad agenzie amministrative, ad autorità indipendenti, a imprese a partecipazione pubblica nonché a strutture amministrative di supporto agli organi costituzionali dello Stato.

A livello regionale la gestione di funzioni e servizi pubblici è affidata alle strutture amministrative dell'ente regione, ad altri enti pubblici, agenzie amministrative e imprese a partecipazione pubblica di emanazione regionale, nonché alle articolazioni territoriali dell'amministrazione statale e di altre strutture amministrative nazionali.

A livello locale la gestione di funzioni e servizi pubblici è affidata alle strutture amministrative di comuni, province, città metropolitane e comunità montane, ad altri enti pubblici, agenzie amministrative e imprese a partecipazione pubblica di emanazione locale, nonché alle articolazioni territoriali dell'amministrazione statale e di altre strutture amministrative nazionali e regionali.

Oltre a contemperare la presenza di possibili conflitti tra soggetti legati a differenti interessi pubblici, questo quadro evidenzia la complessità della Pubblica Amministrazione, determinata anche dalla molteplicità degli assetti organizzativi delle singole entità che possono assumere la forma di:

  • ministero o dipartimento, le principali unità organizzative dell'amministrazione statale controllate direttamente dal Governo;
  • ente pubblico nazionale, generalmente dotato di personalità giuridica, di propri organi di gestione (di solito un presidente e un consiglio di amministrazione nominati dal governo), di autonomia nel dirigere i propri uffici e stabilire gli obiettivi della gestione, mentre la vigilanza e l'indirizzo politico dipendono dal governo;
  • agenzia amministrativa, non dotata di personalità giuridica, ma di autonomia di bilancio, organizzativa e funzionale e di propri organi di gestione (direttore generale, comitato direttivo o di gestione) e di controllo interno (collegio dei revisori, organo di controllo della gestione), sottoposta al potere di indirizzo e di vigilanza del ministro competente che concorda gli obiettivi e i risultati da raggiungere, le risorse finanziarie, le modalità di verifica dei risultati di gestione;
  • autorità amministrativa indipendente che si caratterizza oltre che per l'autonomia gestionale per l'indipendenza dal potere politico;
  • ente pubblico locale ad autonomia funzionale che si caratterizza sia per la specializzazione settoriale che per la competenza limitata a un determinato ambito territoriale (ad es. aziende sanitarie e camere di commercio);
  • ente pubblico locale territoriale (regioni, province, comuni, città metropolitane e comunità montane) che si caratterizza per l'elevato grado di autonomia essendo gli organi direttivi eletti direttamente dai cittadini o attraverso elezioni secondarie;
  • impresa pubblica che può essere costituita in varie forme, ad esempio come:
    • azienda autonoma, creata dall'amministrazione centrale, o azienda speciale, creata dagli enti locali nota anche come azienda municipalizzata. Queste entità sono oggi definite "società in house" poiché si caratterizzano per la forma societaria, tipicamente società per azioni il cui capitale è detenuto da uno o più enti pubblici, e per svolgere attività strumentali o di produzione per conto dell'ente proprietario;
    • ente pubblico economico, ormai in disuso;
    • società per azioni (o, più in generale, società di capitali) controllata da una o più amministrazioni pubbliche (società a partecipazione pubblica);
    • soggetti privati, quando l'esercizio dell'impresa è delegato ad un concessionario mentre la titolarità resta al soggetto pubblico che mantiene poteri di direzione e vigilanza.

Occorre evidenziare che le regioni, oltre alle funzioni amministrative, sono dotate di potestà legislativa da esercitare secondo criteri di competenza esclusiva, concorrente o residuale con lo Stato e dovrebbero costituire il fulcro delle autonomie, ma nei fatti la loro natura è stata progressivamente modificata da un processo di "amministrativizzazione".

Inoltre, la complessità dell’amministrazione pubblica e la sua articolazione a livello statale, regionale e locale ha determinato la nascita di strutture di coordinamento (la Conferenza unificata, le Conferenze Stato - regioni e Stato - città e autonomie locali) e di amministrazioni composte da strutture centrali, regionali e locali (il Servizio sanitario nazionale, il Sistema statistico nazionale, il Servizio nazionale della protezione civile).

Per inciso, una definizione più restrittiva della Pubblica Amministrazione, poiché riferita alla disciplina generale del pubblico impiego che quindi esclude le strutture amministrative in cui i dipendenti sono soggetti ad una diversa regolamentazione, è contenuta nell'art. 1, comma 2 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 aggiornato al dlgs 75/2017: "Per amministrazioni pubbliche si intendono tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane, e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, gli Istituti autonomi case popolari, le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale, l'Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN) e le Agenzie di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300. Fino alla revisione organica della disciplina di settore, le disposizioni di cui al presente decreto continuano ad applicarsi anche al CONI."

Come accennato, i rapporti che si instaurano tra i diversi livelli dell'amministrazione pubblica e tra i numerosi soggetti che esercitano funzioni amministrative o erogano servizi pubblici possono essere di tipo gerarchico, come ad esempio tra gli uffici periferici e l'amministrazione centrale dei Ministeri, oppure possono includere un grado variabile di autonomia, relativamente ampio nel caso in cui gli enti autonomi siano dotati di un organo collegiale eletto dal popolo o ristretto nel caso degli enti strumentali.

Comunque tutti i soggetti della PA esercitano la discrezionalità amministrativa che consiste nella possibilità di scegliere, dopo aver ponderato tutti gli interessi di parte, quali atti amministrativi adottare per soddisfare l'interesse pubblico garantito dalla norma di legge. Il grado di discrezionalità amministrativa può restringersi nel caso la legge vincoli la PA a procedere attraverso atti amministrativi vincolati, oppure può estendersi a elementi di discrezionalità tecnica, ma in sostanza esso è sempre presente. Cosicché la Costituzione per contrastare possibili disparità di trattamento sancisce all'art. 97 il principio di imparzialità della PA: "I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l'imparzialità dell'amministrazione."

Gli atti della PA sono essenzialmente di due tipi: i provvedimenti che hanno un potere autoritativo oppure gli atti di diritto privato (ad es. i contratti) adottati in virtù dell'autonomia giuridica dei soggetti della pubblica amministrazione. Agli organi amministrativi è consentito utilizzare atti consensuali in aggiunta a quelli autoritativi, come ad esempio le convenzioni, in un'ottica tesa a favorire la concertazione e il consenso piuttosto che l'imposizione.

Oltre che di strutture organizzative, di strumenti e di procedure la PA è fatta di persone. Al fine di favorire l'imparzialità della Pubblica Amministrazione e la valorizzazione delle competenze del personale, la Costituzione sancisce il criterio meritocratico stabilendo che le assunzioni di personale nella PA vanno effettuate mediante concorso pubblico. Tuttavia, quando la Costituzione fu promulgata la Pubblica Amministrazione era ancora concepita come un organismo burocratico e soprattutto statico, tant'è vero che già a partire dagli anni '50 la "questione amministrativa" si poneva all'attenzione della politica.

Infatti, intorno agli anni '80 è iniziato un percorso di "deburocratizzazione" delle amministrazioni pubbliche nel tentativo di assecondare le esigenze di una società in continua trasformazione, che rende rapidamente obsolete le competenze e le specializzazioni della burocrazia e si mostra sempre più insofferente ai vincoli posti dalle sue regole e dalle sue procedure. Un percorso che ha visto delle accelerazioni con la legge quadro sul pubblico impiego del 1983 che introducendo meccanismi negoziali ha costituito il primo passo verso la contrattualizzazione del pubblico impiego, ovvero ha avviato un processo di avvicinamento della disciplina del pubblico impiego a quella del settore privato.

Il percorso di riforma della Pubblica Amministrazione è poi proseguito con la legge n. 142/1990 sull’ordinamento delle autonomie locali e la 241/1990 sul procedimento amministrativo, le riforme del Ministro Cassese (Legge 24 dicembre 1993, n. 537) e del Ministro Bassanini (legge delega 59/1997 o "Legge Bassanini", leggi 127/1997 e 191/1998 ovvero "leggi Bassanini bis e ter", leggi di semplificazione n. 50/1999 e n. 340/2000), nonché con le riforme della giustizia amministrativa.

Da ultimo è intervenuta la riforma del Ministro Madia prima con il decreto legge 24 giugno 2014 n. 90, convertito dal Parlamento nella legge 11 agosto 2014 n. 114 e poi con le deleghe comprese nella legge 7 agosto 2015 n. 124 ed i successivi decreti attuativi.

La Pubblica Amministrazione è fondamentale per il buon funzionamento dello Stato poiché svolge dei ruoli chiave, tra cui:

  • consentire il funzionamento dei vari organi dello Stato (tra cui la stessa PA);
  • erogare servizi alla popolazione presente sul territorio dello Stato (protezione sociale, sanità, istruzione);
  • regolamentare lo svolgimento di attività pubbliche e private;
  • organizzare e gestire il prelievo fiscale e la spesa pubblica;
  • garantire l'effettivo esercizio delle autonomie;
  • controllare il corretto svolgimento di tutte queste attività.

Visto il ruolo di assoluto rilievo della Pubblica Amministrazione, se per un verso l'indipendenza della Pubblica amministrazione può apparire rassicurante di fronte alla relativa volatilità del potere politico, dall'altro l'idea che un apparato tanto vasto e penetrante possa sottrarsi al controllo della politica, intesa nella sua accezione più nobile di rappresentanza democratica, è alquanto inquietante. Non solo evocando l'immagine kafkiana di una burocrazia ottusa ed opprimente, ma anche di una tecnocrazia che in nome dell'efficienza e dell'efficacia sacrifichi il valore dei principi democratici.

Un controllo della politica sulla Pubblica Amministrazione appare quindi indispensabile, non solo sotto l'aspetto formale ma soprattutto sotto l'aspetto sostanziale che invece sembra sfuggente, sia per l'asimmetria informativa che si determina tra politici e dirigenti della PA, sia per una complessità che ha contribuito a determinare inutili e dannose stratificazioni di entità e procedure amministrative e una stucchevole autoreferenzialità della PA.

La Costituzione italiana sancisce all'art. 95 che "Il Presidente del Consiglio dei ministri dirige la politica generale del Governo e ne è responsabile. Mantiene l'unità di indirizzo politico ed amministrativo, promuovendo e coordinando l'attività dei ministri." All'art. 97, dispone una riserva di legge sull'organizzazione della PA: "I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l'imparzialità dell'amministrazione." Mentre all'art. 118 dispone che "Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l'esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza."

In altre parole, la pubblica amministrazione deve essere indirizzata dal Governo e organizzata dal Parlamento sulla base del principio di sussidiarietà che vorrebbe i Comuni fulcro del sistema amministrativo. E poiché la Costituzione conferisce ai Comuni una consistente autonomia configura anche una forma di controllo dal basso del sistema amministrativo. Nella sostanza, invece, le prescrizioni della Costituzione in particolare riguardo al decentramento amministrativo non sembrano essere state pienamente rispettate e il controllo, inteso anche come efficientamento ed innalzamento del livello qualitativo, della PA da parte degli organi rappresentativi delle istituzioni democratiche sembra a tutt'oggi stentato. Di converso il potere politico inteso come invadenza dei partiti è riuscito, soprattutto in passato, a infiltrarsi informalmente in quasi tutti i gangli della Pubblica Amministrazione.

Nella società moderna sempre più competitiva e globalizzata, dove ci sono paesi dotati di sistemi amministrativi semplici ed efficienti in grado, ad esempio, di sbrigare pratiche per la realizzazione di nuovi impianti produttivi in pochissimo tempo oppure di fornire servizi ai cittadini senza far loro perdere tempo e sovraccaricarli di adempimenti burocratici, l'efficienza e l'efficacia della Pubblica Amministrazione è ormai diventata un fattore di competitività del sistema paese.

La Pubblica Amministrazione italiana invece è invischiata in una tale mole di leggi e regolamenti che si incarta da sola, con le diverse amministrazioni che ancora non riescono a scambiarsi i dati mentre i cittadini continuano nell'era digitale a fare la fila agli sportelli. Una situazione che non sembra molto diversa da quella descritta nel "Rapporto sulle condizioni delle pubbliche amministrazioni" predisposto nel 1993 dal Dipartimento per la Funzione pubblica sotto la guida del Ministro Cassese.

Non sappiamo ancora quali saranno gli effetti dell'ultima riforma della Pubblica Amministrazione del Ministro Madia, varata dai governi Renzi e Gentiloni, e degli effetti del processo di informatizzazione, ovvero di digitalizzazione della PA che però sembra una storia infinita. Probabilmente, questi interventi non saranno sufficienti a generare un cambiamento sostanziale della Pubblica Amministrazione italiana, un cambiamento che richiederebbe una riforma radicale da parte del Parlamento dove però mancano le condizioni politiche per varare riforme condivise.

Ma una riforma radicale della Pubblica Amministrazione è molto importante anche per poter dotare il paese di infrastrutture sempre più efficienti a costi accettabili. Infatti, il tema della Pubblica Amministrazione si intreccia con il tema delle infrastrutture essendo la loro realizzazione, gestione e manutenzione dipendente, oltre che dalla volontà politica e dalle risorse economiche, dalle capacità delle pubbliche amministrazioni.

L'Italia è stato il paese delle cosiddette cattedrali nel deserto, ovvero il paese delle opere pubbliche inutili, dello spreco di risorse pubbliche e dei fiumi di denaro distribuiti a pioggia sul territorio per mobilitare il consenso politico. Oggi l'Italia paga questi errori del passato con infrastrutture sostanzialmente insufficienti e inefficienti. Inoltre il territorio, già di per se fragile, è stato martoriato con cementificazioni dissennate a causa della speculazione edilizia, complice l'incuria e l'incompetenza delle pubbliche amministrazioni. Pubbliche amministrazioni che oggi sono messe in ginocchio dai mutamenti climatici e dalle catastrofi naturali che colpiscono comunità impreparate e infrastrutture inadeguate.

Mentre il paese è costretto a leccarsi le ferite, mentre la Pubblica Amministrazione non riesce ancora ad attuare rapidi ed efficaci interventi di ricostruzione, mentre la gestione degli appalti pubblici nella Pubblica Amministrazione necessita di una Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC) per poter funzionare senza sprechi e distorsioni, mentre la PA non riesce nemmeno a sfruttare tutti i fondi stanziati dall'Unione Europea per gli interventi nelle zone svantaggiate del paese, occorre anche pensare a lungo termine e programmare gli investimenti per le infrastrutture del futuro.

Dalla banda larga alle reti di telecomunicazione in generale, dai trasporti all'energia, dagli acquedotti alle reti di scarico e di difesa del suolo, dalle infrastrutture ospedaliere e scolastiche a tutte le infrastrutture sociali, occorre che la Pubblica Amministrazione sia ben presente e cosciente del suo ruolo nei confronti dei privati e del capitale finanziario, al fine di poter garantire un'elevata accessibilità a basso costo alle infrastrutture primarie e consentire al Paese di crescere.

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