Finanza pubblica e fisco

Finanza pubblica

Ogni anno circa la metà della ricchezza prodotta in Italia confluisce tramite il sistema fiscale nelle casse dello Stato che gestisce questo ingente flusso di denaro attraverso consolidate procedure di finanza pubblica. Alle risorse finanziarie raccolte annualmente attraverso la fiscalità generale si aggiungono i prestiti che lo Stato e gli enti pubblici contraggono con soggetti terzi, tra cui gli stessi cittadini, e che accumulandosi nel corso degli anni costituiscono il debito pubblico. L'indebitamento comporta il pagamento d'interessi e la restituzione del capitale ai creditori esattamente come avviene per i privati che decidono di contrarre un debito. Nonostante un contesto economico dai tassi d'interesse piuttosto bassi, nel 2016 lo Stato italiano ha pagato 66.272 milioni di euro di interessi passivi, pari al 4% del PIL (che è stato di 1.672.438 milioni di euro), a fronte di un debito pubblico di 2.217.909 milioni di euro, pari al 132,6% del PIL (fonte ISTAT, dati provvisori aggiornati ad Aprile 2017).

La politica si occupa concretamente di finanza pubblica e fisco per decidere quali variazioni apportare all'ammontare:

  • delle risorse finanziarie acquisite attraverso la fiscalità generale;
  • dei prestiti da contrarre nel corso dell'anno e dell'indebitamento complessivo dello Stato;
  • della spesa pubblica, anche in conseguenza delle suddette variazioni, privilegiando o penalizzando determinati capitoli di spesa del bilancio pubblico.

L'approvazione di queste variazioni avviene attraverso una serie di procedure complesse distribuite sia nel corso dell'anno fiscale che su un arco temporale pluriennale e che chiamano in causa diversi organi e funzioni dello Stato, nonchè dell'Unione Europea, e che alla fine culminano nell'approvazione determinante del Parlamento attraverso la Legge di bilancio, come previsto dall'art. 81 della Costituzione italiana.

Una domanda che i cittadini dovrebbero porsi è quale margine di manovra hanno la politica e le istituzioni nel decidere le variazioni degli importi di finanza e di spesa pubblica. Infatti, i vincoli di bilancio pluiriennali, l'ammontare dell'indebitamento complessivo, i vincoli di bilancio conseguenti all'adesione all'Unione Europea, i vincoli finanziari dettati dai mercati internazionali, le oggettive difficoltà che le democrazie parlamentari incontrano nel tagliare la spesa pubblica, nonché la peculiarità del macchinoso ed elefantiaco Parlamento italiano particolarmente inefficace nell'imporre con decisione un'indirizzo politico stabile all'attività di governo del paese, rendono piuttosto esigui i margini per manovre finanziarie particolarmente innovative e restringono il sentiero che le istituzioni governative possono concretamente percorrere per gestire le finanze pubbliche senza comprometterne la stabilità.

Ne consegue che quando la politica si occupa propagandisticamente di finanza pubblica e fisco riesce solamente a creare false aspettative tra i cittadini, a meno che certe proposte radicali, quandanche valide, non siano precedute da una riforma del sistema parlamentare italiano nella direzione di una istituzione più efficiente e quindi capace di riforme organiche particolarmente innovative.

Infatti, le istituzioni che gestiscono le finanze pubbliche, con il Ministero dell'economia e delle finanze in prima linea, devono trovare l'equilibrio tra risorse disponibili e fabbisogni finanziari che sono determinati da numerosi centri decisionali, tra cui il parlamento (che è il decisore finale), il governo, i ministeri, gli enti pubblici o che sono determinati da costi fissi difficilmente comprimibili e da variabili esterne (come ad esempio il pagamento degli interessi, gli stipendi e le pensioni, il versamento di quote e le spese per onorare impegni pregressi e trattati europei e internazionali, il rimborso dei prestiti).

A questa relativa rigidità dei fabbisogni finanziari si somma la tendenza, in atto ormai da tempo nelle democrazie occidentali, di richiedere allo Stato una quantità crescente di prestazioni e di servizi alla persona. Infatti, le quote maggiori della spesa pubblica sono costituite da Protezione sociale, Sanità e Istruzione.

La tendenza all'aumento della spesa pubblica si scontra così con la relativa rigidità delle risorse finanziarie disponibili, sia perché in Italia mediamente la metà della ricchezza nazionale prodotta annualmente nel paese (il PIL) già confluisce nelle finanze pubbliche, sia perché l'elevato stock di debito pubblico accumulato nel corso degli anni sconsiglia di accrescere ulteriormente l'indebitamento, sia perché l'adesione all'Unione Europea comporta il rispetto di determinati vincoli di bilancio tra cui la soglia del 3% del rapporto deficit/PIL e l'obbligo di dimezzare l'indebitamento complessivo del paese nell'arco di venti anni (per cui occorrerebbe addirittura impiegare parte della spesa pubblica per il pagamento del debito pregresso).

In sintesi, l'obiettivo del Ministero dell'economia e della finanze di mantenere l'equilibrio sostenibile delle finanze pubbliche potrebbe essere ostacolato, da un lato da eventuali errori di valutazione delle spese sostenibili da parte della politica, dall'altro da eventi in grado di alterare sfavorevolmente in modo significativo alcuni parametri economici di fondamentale importanza come i tassi d'interesse (in particolare il cosiddetto "spread", cioè il differenziale con il tasso medio di emissione dei titoli del debito pubblico tedesco) e il tasso di crescita del PIL (cioè il tasso di crescita economica).

I cittadini italiani hanno già sperimentato sulla loro pelle i sacrifici necessari per mantenere l'equilibrio delle finanze pubbliche in seguito agli effetti della crisi economica 2008-2014 e della crisi dei debiti sovrani del 2011, ma nonostante queste emergenze siano ormai superate è purtroppo rimasta inalterata la relativa precarietà di alcuni fattori che potrebbero ancora influire negativamente sui suddetti parametri economici e sulla sostenibilità delle finanze pubbliche italiane.

Infatti, l'attenzione delle istituzioni finanziarie nazionali, europee ed internazionali è in gran parte focalizzata sul tasso di crescita dell'economia italiana che, sebbene ormai consolidato, resta piuttosto basso, sia in rapporto alla media europea, sia in rapporto alle esigenze stesse dell'economia italiana.

Il tasso di crescita dell'economia è molto importante per la sostenibilità delle finanze pubbliche per almeno tre ragioni:

  1. più è alto il tasso di crescita economica, più il valore del PIL a fine anno crescerà determinando l'immediato miglioramento del rapporto deficit/PIL e debito/PIL, cioè di quei parametri che forniscono una valutazione istantanea della sostenibilità delle finanze pubbliche;
  2. più è alta la crescita economica, più l'economia italiana si rafforza salvaguardando così le previsioni finanziarie e le aspettative degli acquirenti del debito pubblico italiano che potrà continuare ad essere rinnovato a tassi di interesse piuttosto bassi (in sostanza la crescita economica mentiene bassi i tassi d'interesse per le nuove emissioni di debito pubblico almeno nel contesto economico europeo, il cosiddetto "spread");
  3. un tasso di crescita sostenuto dell'economia agevolerebbe l'attuazione delle cosiddette riforme strutturali, che rappresentano l'unica via attualmente percorribile per mettere definitivamente in sicurezza l'equilibrio delle finanze pubbliche nel medio/lungo periodo.

Tuttavia, poiché le variazioni della spesa pubblica o del prelievo fiscale sono in grado di determinare effetti consistenti sul tasso di crescita del PIL, il tema della finanza pubblica e del fisco risulta collegato a doppio filo con il tema della crescita economica. Infatti, se per un verso la sostenibilità dei conti pubblici trarrebbe vantaggio da una sostenuta crescita economica, dall'altro verso, la crescita economica avrebbe bisogno di essere incentivata o con una consistente riduzione delle pressione fiscale, o con collaudate politiche keynesiane di espansione della spesa pubblica.

Ovviamente la scelta di una politica economica escluderebbe l'altra, ma di fatto entrambe queste politiche fanno affidamento sull'indebitamento pubblico. In sostanza, sia una eventuale riduzione delle pressione fiscale che una espansione della spesa pubblica per determinare effetti positivi sulla crescita economica dovrebbero essere finanziate attraverso l'indebitamento pubblico, altrimenti la riduzione delle tasse comporterebbe una riduzione della spesa pubblica mentre l'espansione della spesa pubblica determinerebbe una crescita della pressione fiscale. Considerato l'attuale livello del debito pubblico italiano entrambe queste politiche economiche non sono ragionevolmente praticabili.

Ma una rimodulazione delle tasse sarebbe comunque necessaria, sia per favorire la competitività sui mercati internazionali delle imprese italiane nei confronti di quelle imprese che, provenendo da paesi con un livello di tassazione inferiore, godono di un vantaggio competitivo fiscale, sia per diminuire il cosiddetto cuneo fiscale (la differenza tra quanto versano le imprese per ogni lavoratore e quanto effettivamente i lavoratori percepiscono), sia per invogliare il capitale finanziario internazionale ad investire in Italia o quantomeno a non abbandonare l'Italia a causa dell'elevato livello di tassazione.

Il problema è che in un contesto economico fortemente globalizzato la mobilità dei capitali e delle imprese verso paesi che offrono condizioni operative e/o fiscali più vantaggiose è molto alta e determina una competizione tra sistemi economici. Tuttavia, espandendo il concetto della competizione tra sistemi economico-sociali ad una molteplicità di fattori, il grado di pressione fiscale diventa solo uno dei parametri che gli investitori potrebbero valutare affiancandolo ad altri parametri, come ad esempio la presenza di infrastrutture di trasporto e di comunicazione adeguate, di servizi pubblici e privati efficienti, l'accesso a personale qualificato ed ai mercati. A ben vedere si tratta di fattori che in gran parte potrebbero essere valorizzati attraverso una spesa pubblica efficace ed efficiente.

In altre parole, il tema della riduzione delle tasse e della riduzione della spesa pubblica non può essere ricondotto alla classica contrapposizione tra pubblico e privato, tra più Stato o meno Stato, poiché l'efficienza e l'attrattività di un sistema economico non dipendono più dalla porzione di PIL gestita dal settore pubblico in contrapposizione a quella del settore privato, ma dipendono da come sono concretamente valorizzate le risorse finanziarie sia pubbliche che private. Tanto più che in Italia neanche il settore privato ha dato bella prova di se, basti pensare all'esito della maggior parte delle privatizzazioni, alle operazioni industriali finanziate con il capitale di rischio preso a prestito dalle banche senza opportune garanzie, all'abitudine non solo italica di riversare risorse finanziarie nella speculazione e nei paradisi fiscali piuttosto che in investimenti produttivi. Anzi, come evidenziato dall'economista Mariana Mazzucato lo Stato è in grado di esercitare il ruolo dell'innovatore meglio dei privati.

Il tema della finanza pubblica e del fisco deve allora essere affrontato non solo in termini quantitativi, ovvero in termini di disponibilità di risorse finanziarie reperite tramite la fiscalità generale o attraverso il disavanzo pubblico (il deficit), di ammontare del debito pubblico, di scostamenti dai parametri dei vincoli del Patto di stabilità europeo, di variazione degli importi dei capitoli della spesa pubblica, ma soprattutto in termini qualitativi e di efficienza.

E mentre la qualità della gestione finanziaria del debito pubblico italiano è probabilmente una delle migliori al mondo, non altrettanto si può dire della gestione della fiscalità generale e della spesa pubblica.

La fiscalità generale appare infatti appesantita da procedure e adempimenti eccessivi, da particolarismi ed inefficienze e dalla mancanza di un sistema di controlli sistematici ovvero di un sistema basato sulla contrapposizione di interessi, anche se occorre riconoscere che negli ultimi anni si è tentato di combattere l'evasione e l'elusione fiscale con maggiore determinazione e sono state attuate alcune riforme che dovrebbero essere in grado di migliorare l'amministrazione finanziaria.

Tuttavia, la vera nota dolente è costituita dalla qualità della spesa pubblica. Sono eccessivi i casi in cui il settore pubblico spende troppo e male. Non tanto per quanto riguarda i singoli capitoli della spesa pubblica italiana decisi a livello governativo che sono più o meno in linea con la media europea, quanto per la scarsa qualità e/o il costo eccessivo dei beni e dei servizi prodotti o acquistati con risorse pubbliche. A tal proposito occorre evidenziare come, a differenza della gestione del debito pubblico e dell'amministrazione fiscale demandata a specifiche istituzioni governative che fanno capo al Ministero dell'economia e della finanze, la gestione operativa della spesa e delle risorse pubbliche debba essere necessariamente demandata a cascata a numerosi centri di decisione e di controllo politico-amministrativo. E non è un caso che per completare alcuni grandi progetti, come ad esempio Expo 2015, si sia dovuto ricorrere al commissariamento governativo per la sorveglianza degli appalti e, più in generale, che sia stata creata una Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC) per prevenire la corruzione e l'infiltrazione mafiosa negli appalti pubblici.

La difficoltà a intervenire sulla qualità della spesa pubblica è testimoniata anche dai numerosi tentativi di elaborare e attuare un piano di revisione della spesa, la cosiddetta "spending review". Nonostante nel corso degli anni autorevoli esperti si siano cimentati in questa impresa, le indicazioni scaturite da queste relazioni non hanno poi avuto un gran seguito. Di fatto la politica non esercita una reale azione di controllo sulla qualità della spesa pubblica, forse perché le mancano gli strumenti, forse perché l'assenza di controlli di merito può far comodo in campagna elettorale. La sostanza è che la pubblica amministrazione e gli enti pubblici non impiegano le risorse pubbliche con criteri di efficacia e di efficienza, cercando di innalzarne la produttività, valutando i costi opportunità, inquadrando ogni singola spesa dello Stato in un contesto di sistema la cui efficienza sarebbe di grande aiuto nel sostenere la crescita non solo economica del paese.

Infatti, la consapevolezza che una migliore gestione della spesa e dell'organizzazione pubblica incentivi la crescita economica ha indotto l'Unione Europea a varare un programma di sostegno alle riforme strutturali per i paesi membri, finanziato con 142,8 milioni di Euro dal 2017 al 2020. Inoltre, nell'ambito del semestre europeo attraverso lo strumento delle raccomandazioni (Country Specific Recommendations) la Commissione europea indica agli Stati membri anche quali riforme potrebbero generare il miglior impatto positivo sulla crescita economica e le riforme necessarie per procedere verso l'allineamento dei sistemi economici europei. Ad esempio, il 22 maggio 2017 la Commissione ha pubblicato la Raccomandazione per l'Italia per l'anno 2017/2018, mentre con la Raccomandazione del 17 giugno 2013, all'indomani del rinnovo del Parlamento italiano e della formazione del governo Letta, all'Italia veniva consigliato, tra le altre cose, di perseguire un miglioramento duraturo dell’efficienza e della qualità della spesa pubblica, di potenziare l’efficienza della pubblica amministrazione e migliorare il coordinamento fra i livelli amministrativi, di semplificare il quadro amministrativo e normativo per i cittadini e le imprese, di abbreviare la durata dei procedimenti civili e ridurre l’alto livello di contenzioso civile, di potenziare il quadro giuridico relativo alla repressione della corruzione, di estendere all'intero settore bancario buone pratiche di governo societario che sfocino in una maggiore efficienza e redditività per sostenere il flusso del credito alle attività produttive, di dare attuazione effettiva alle riforme del mercato del lavoro e del quadro per la determinazione dei salari per permettere un migliore allineamento dei salari alla produttività, di migliorare la qualità e i risultati della scuola anche tramite un potenziamento dello sviluppo professionale e una diversificazione della carriera degli insegnanti, di trasferire il carico fiscale da lavoro e capitale a consumi, beni immobili e ambiente assicurando la neutralità di bilancio, di proseguire la lotta all’evasione fiscale, di migliorare il rispetto dell’obbligo tributario e contrastare in modo incisivo l’economia sommersa e il lavoro irregolare, di assicurare la corretta attuazione delle misure volte all’apertura del mercato nel settore dei servizi, di eliminare le restrizioni che sussistono nei servizi professionali e promuovere l’accesso al mercato, ad esempio, per la prestazione dei servizi pubblici locali, dove il ricorso agli appalti pubblici dovrebbe essere esteso (in sostituzione delle concessioni dirette), di potenziare la capacità infrastrutturale concentrandosi sulle interconnessioni energetiche, sul trasporto intermodale e, nelle telecomunicazioni, sulla banda larga ad alta velocità, tra l’altro al fine di superare le disparità tra Nord e Sud.

Premesso che le raccomandazioni della Commissione europea hanno un valore indicativo, nel giudicare lo scarto tra quanto raccomandato nel 2013 e quanto realizzato nella XVII legislatura si evince che l'Italia potrebbe trarre consistenti vantaggi dalle riforme strutturali, poiché la qualità della sua spesa e della sua organizzazione pubblica è suscettibile di ampi margini di miglioramento che potrebbero valere diversi punti di crescita del PIL, ma su queste ed altre riforme incombe come sempre l'indeterminatezza e l'inefficienza del Parlamento italiano.

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Banca d'Italia ha rilevato che il debito pubblico, dopo aver toccato il picco massimo nel mese di Luglio 2017 con un importo di circa 2.300,5 miliardi di Euro e dopo essere sceso di 21,3 miliardi nel mese di Agosto, è tornato a crescere a Settembre di 4,4 miliardi rispetto al mese precedente, attestandosi a 2.283,7 miliardi di Euro.